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行政程序立法中程序性缺陷问题研究 　　摘要：《湖南省行政程序规定》是我国第一部行政程序法规定，开创了我国统一行政程序立法的先河，它对我国的程序法治建设和行政法学研究都具有重大指导意义。研究它的程序性缺陷对我国的行政程序立法工作具有重大的借鉴作用。本文从程序性的角度对其缺陷从密度和韧度两个方面进行了分析研究，并对造成其缺陷的原因予以了探讨。 　　关键词：程序性 缺陷 原因 　　《湖南省行政程序规定》（以下简称《规定》）自它颁布实施以来国内外好评如潮，但因其是我国首部地方性行政程序法规，其存在的缺陷与不足是无法避免的，笔者拟从程序性角度对《规定》存在的缺陷进行分析，以期我国在行政程序立法工作中尽量避免类似问题的出现。 　　1 《湖南省行政程序规定》的程序性缺陷 　　法律程序的“程序性”是湖南师范大学黄捷教授在他的一篇文章《论审判行为的程序性和科学性》中提出的概念，是指法律程序的程序性强弱和多少的问题。[1]笔者比较赞同黄教授的观点，本文首先从程序性的密度和韧度两个角度来分析其缺陷。 　　1.1 从程序性的密度角度考量 　　程序性密度是指开展特定社会活动获得公正与效益目标所需的程序规则与实际存在的程序规则数目之间的比值。[2]《规定》在内容上表现为程序实际需求的数量和实际存在的比值不合理。《规定》的程序性缺陷主要体现在如下几个方面： 　　1.1.1 行政立法听证程序缺位 　　《规定》中提到了两种行政行为必须举行听证，即行政决策听证和行政执法听证，但行政立法是否需要吸纳公众的意见，如果需要那要不要举行行政立法听证，该《规定》对此并无提及。立法公正是法律正义实现的前提和基础，而行政立法听证制度正是一种用以实现实质正义的公正的程序措施。行政立法活动如果欠缺听证程序，不吸纳公众意见则容易导致行政立法机关在行政立法活动中无所顾忌。许多国家都制定了行政立法听证制度。如德国《行政程序法》第28条“对当事人之听证”确立了听证一般原则，并且规定了行政立法听证的适用范围等。美国1946年通过的《联邦行政程序法》第553条对于行政立法听证的适用范围和方式做了明确的规定。从程序性的密度角度来进行分析，这里实际需要的听证程序应包括行政决策听证、行政执法听证和行政立法听证，但《规定》实际只提出了决策听证和执法听证，实际需要的程序明显少于实际存在的程序，程序性的不足可见一斑。 　　1.1.2 重复性规定多，突破性规定少 　　石柏林等人在分析、研究《规定》时指出其与其它行政立法条例存在诸多重复性的地方，如规定中“关于限时办结制度中的期限规定，是将《行政许可法》的第42、43条整合而来。第65条关于行政机关对当事人提出的申请所作的分别处理，与《行政许可法》第32条的规定几乎是重复的”，[3]究其原因主要在于下位法法律效力必须服从于上位法，在此情况下，《规定》必须遵守上位法已经作出的规定，故很难突破上位法的规定制定新的条规，从密度角度来考量则是实际存在的程序数量多于其内在需求，所以也存在着程序性的不足。 　　1.1.3 行政行为欠缺经济保障 　　行政立法通常以维护民主、公平，保障人民群众的合法利益或规范政府的行政行为以达到高效率的实现为其基本诉求，因此，经济因素在行政法律制度设计中，往往很容易被忽略。但政府机关因经费的不足而导致的相互推诿、办事拖拉等问题普遍存在，如果将经济因素考量纳入立法框架往往能够“填补制度操作中的一些漏洞”，[4]有利于行政程序制度实施。然而《规定》并没有吸取先进的经验将经济因素纳入设计中，而经济因素方面的程序保障之缺位也是其存在的程序性缺陷之一。 　　1.2 从程序性的韧度角度来考量 　　韧度问题实质即质量问题，指的是程序自身的“合理”度和整体对外关系。从《规定》自身的合理度和整体对外关系出发研究，会发现主要是由于以下几个方面存在的缺陷和不足导致其整体质量不高，有待提升。 　　1.2.1 内容规定略显粗糙，操作性差 　　《规定》在立法的过程中力求解决地方行政中亟待解决的实际问题，其可操作性较之其他行政法规已经有所改观，但有些规定仍然显得粗糙。《规定》提出，行政机关在行政执法过程中应当履行告知义务，对行政执法的告知应采用书面形式。但这种告知需不需要在指定的时间内送达行政相对人本人，如果没有在规定的时间送达其行政执法是否有效，《规定》并未提及。凤凰山庄状告长沙市市政府一案即因为执法程序中对告知权的书面传达未按照规定时间送到，其效力问题发生歧义，最终导致长沙市市政府败诉。如果在《规定》中对逾期未送达，执法行为仍有效或无效作出明确的规定，即可规范政府的行政执法，保障此案例中的相对人的权益。再如《规定》对听证主持人任职资格的规定。众所周知，听证会主持人对行政听证程序的影响是相当大的。对行政听证主持人资格国外予以了严格的规定，有的国家甚至规定主持人必须