行政机关公务员有些违反宪法行为处分.doc

行政机关公务员违反宪法受处分探讨 【摘 要】《行政机关公务员处分条例》第二条没有规定公务员违反宪法如何处分，而从宪法和相关法律的规定中，可以得出该条中的“法律”并不包含宪法；宪法不可能被法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令完全覆盖，因此该条规定存在疏漏,会使行政机关公务员有些违反宪法的行为处分无依据。 【关键词】法律；宪法；公务员；处分 《行政机关公务员处分条例》(以下简称条例)的颁布和实施对我国的法治进程和宪政建设具有重大的意义。从我国宪政的功能来看，保障人权的宪政目标并不仅在于抽象地控制公共权力运行，关键还在于对公共权力的实际掌控人（国家工作人员）的行为的规范和控制，其中行政机关公务员是最重要的一部分。该条例对行政机关公务员的行为尤其是履行公职的行为进行了规范，将权力的规制和人权的保障落实到具体的可操作的制度中，因此必将在中国的宪政史上产生深远的影响。该条例适应社会发展的需要，有针对性地为行政机关公务员的行为划定了一定的禁区，并提供了准则，从制度上规定了哪些是违法的和相应的应受处分的行为，为认定现实中的违法行为提供了依据。从整体来看，该条例具有很高的现实操作价值，但也有不尽人意之处，如条例第二条的规定就值得探讨。 一、条例第二条中的“法律”不包含宪法 条例第二条规定：“行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，依照本条例给予处分。”从规定中我们看到只有当公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的时候，才依照条例处分，并没有提到“宪法”。从字面以及条例制定的依据上我认为这里的“法律”是指狭义上的，即全国人大及其常委会制定的基本法律以及基本法律以外的其他法律。[1]并不包含宪法，其具体原因如下： 1、上位依据法中“法律”不包含宪法 （1）公务员法中“法律”不包含宪法。该条例是依据公务员法制定的，公务员法第十二条第一款规定公务员有“模范遵守宪法和法律”的义务。从文字表述来看，宪法与法律是分别表述的，“法律”中并不包含宪法。 （2）行政监察法中的“法律”不包含宪法。该条例也是依据行政监察法制定的，在行政监察法中，规定行政监察法制定的依据是宪法，而工作人员在具体的监察中要遵守法律。[2]可见监察法中的法律和宪法是分开的，“法律”中并不包含宪法。 2、宪法中“法律”一般不包含宪法。 宪法第五条规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”宪法在阐释国务院的职权时也是将宪法与法律分开表述的。宪法第八十九条第一款规定“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。可见在宪法中，法律与宪法一般也是分开表述的，“法律”中并不包含宪法。 3、地方公务员认为条例中的“法律”不包含宪法 地方政府公务员也认为这里的“法律”不包含宪法，如成都市纪委副书记和检察局局长颜安就该条例接受记者采访时说“法律、法规、规章是一个社会最基本的行为规范”。[3]从他的表述中可以看出在他的观念中条例第二条的“法律”是不包含宪法的，因为他将“法律”称为“基本行为规范”。而我们都知道宪法是根本法，而不是基本行为规范。考虑到颜安的职务和工作与法律有紧密的关系，他的行政级别应该是处在公务员系列的中间，从事的是法律实务工作，因此他的这种看法在地方公务员中应该具有典型性。 二、条例第二条不将宪法列入不符合逻辑 既然条例中的“法律”不包含宪法，我们在宪法中又看到宪法具有最高法律效力的规定，要求一切人都必须遵守，公务员法中也要求公务员遵守宪法，因此宪法不应该被条例排除在外。从此条例立意明确的逻辑来推理，出现这种情况的原因大概只有：行政机关公务员不可能违反宪法，因而该条例没有必要作出相关的规定。 行政机关公务员不可能违反宪法是伪命题。首先，行政机关公务员作为个人具有违反宪法的可能性。我国宪法在序言中明确规定宪法“是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则。”这个规定包含了个人有不以宪法为根本的活动准则的可能性，因此公务员作为个人也就有违反宪法的可能性。其次，行政机关公务员的职务为其违反宪法提供了可能。有学者认为“作为自然人的公民个人不能算是违宪主体，因而一般也就没有作为自然人的公民个人违宪问题。” [4]但是行政机关公务员的身份具有双重性，就是作为公民个体没有违反宪法的可能性，作为行政机关的职员在职务行为中则有违反宪法的可能性。因此行政机关公务员不可能违法宪法的假定是不成立的。 三、宪法在行政活动中可被直接运用 既然条例中“法律”不包