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构建全国统筹企业职工基本养老保险制度回顾与思考 　　摘　要：社会养老保险的统筹层次是养老保险制度社会化水平的标志，也直接决定着社会养老保险制度的可持续发展。较低的统筹层次不利于养老保险制度互助共济功能的发挥，也不利于实现社会保险的收入再分配功能，更可能抑制劳动力按市场规律合理流动。因此，必须逐步提高统筹层次，适应社会养老保险制度的内在要求，契合中国当前城镇化速度不断加快，劳动力跨区域、跨行业转移日益频繁的社会新环境。 　　关键词：社会保险；企业；职工基本养老保险；全国统筹 　　中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）22-0070-04 　　引言 　　从20世纪50年代中后期以来，中国的基本养老保险经历了由国家保障、到单位保障等一系列演变、完善的过程。受中国经济整体水平仍然不发达、经济发展区域间不平衡等因素的影响，统筹层次较低问题一直羁绊着中国养老保险制度的健康发展。就中国社会基本养老保险目前的实际情况来看，只有部分省、自治区或直辖市实现了省级统筹，大多数地区还属于市级或县级统筹层次。 　　社会养老保险的统筹层次是养老保险制度社会化水平的标志，也直接决定着社会养老保险制度的可持续发展。社会养老保险遵循“大数法则”，即通过全社会范围内社会成员的互助共济来分散风险，参加社会保险的人数越多，风险就越分散，社会保险的功能就发挥得越好。较低的统筹层次不利于养老保险制度互助共济功能的发挥，也不利于实现社会保险的收入再分配功能，更可能抑制劳动力按市场规律合理流动。因此，必须逐步提高统筹层次，适应社会养老保险制度的内在要求，契合中国当前城镇化速度不断加快，劳动力跨区域、跨行业转移日益频繁的社会新环境。 　　对企业职工基本养老保险制度统筹层次的改革，是完善城镇企业职工社会保障制度的现实需要。目前，中国城镇企业职工社会基本养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的“统账模式”，这一制度中的养老保险统筹部分强调社会互济功能，个人账户部分体现劳动贡献差别，强调激励作用。但是由于目前制度的统筹层次过低，基本上???地方统筹，所以当参保者跨地区流动时，则一般只能带走个人账户部分，统筹部分不能转移。这不仅损害了参保者的实际利益，阻碍了劳动力的正常合理流动，更抑制了社会养老保险互济共济功能的发挥，有损制度的公平性。 　　以城镇企业职工的基本养老保险为切入点，研究社会养老保险制度统筹层次问题，能够为加快构建覆盖城乡的社会养老保险制度提供政策依据。为完善社会养老保险制度体系建设，早在1997年国务院就颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确表示，要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡，以提高基本养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控。建立全国统筹的社会养老保险制度是中国社会养老保险制度改革的基本政策取向与制度建设方向。探索如何提高城镇企业职工基本养老保险的统筹层次，建立全国统筹的城镇企业职工基本养老保险制度，对政府制定出更加科学、合理的社会养老保险制度改革政策具有政策参考价值。 　　本文通过回顾中国企业职工基本养老保险制度统筹层次的发展沿革，主要回答两个基本问题：为什么要提高中国社会基本养老保险制度的统筹层次？如何提高中国社会基本养老保险制度的统筹层次？ 　　一、企业职工基本养老保险统筹层次的发展沿革 　　自新中国成立以来，伴随着中国社会养老保险制度的发展与演变，城镇企业职工基本养老保险制度的统筹层次也几经变迁。新中国成立伊始，1951年2月26日颁布的《中华人民共和国保险条例（草案）》（以下简称条例）规定了中国城镇企业职工社会养老保险的最初模式。该条例规定，国营、公私合营和合作社营的工厂、矿场及其附属单位及铁路、邮电、航运三个行业的企业职工全部参加劳动保险，中华总工会为劳动保险业务的最高领导机构，负责制度的管理运行，各级工会作为基层单位具体执行劳动保险业务日常管理，劳动部为劳动保险制度的最高监督机关。从统筹层次来看，在当时计划经济背景下，建立起来的这种完全由国家承担缴费责任的养老保险制度属于全国统筹。按照条例规定，包括养老保险在内的劳动保险基金的筹集、支付、调剂范围都由中华总工会在全国范围内统一统筹。具体操作办法是：企业按照职工工资总额的3%征缴劳动保险金，由单位基层工会留足自身管理、运营费用后上交上一级工会，最后由中华总工会在全国范围内统一调剂使用。 　　由于经济社会发展的需求，当时的政务院曾于1953年、1956年对《中华人民共和国保险条例（草案）》进行了修订，但修订的内容主要都是围绕扩大参保职工的行业范围，对养老保险的统筹层次并没有变更。对于城镇企业职工的社会养老保险，国务院也曾于1958年颁布《国务院关于工人退休处理暂行规定》、《国务院关于工人退职处理暂行规定》，1960年颁布《关于享