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“治理问题体制化”思想误区 　　［文章导读］将许多公共问题归罪于体制，是当前颇为常见的看法。然而，欧树军在仔细梳理西方政治学脉络的基础上，尖锐地指出：那只不过是一种懒惰而且怯懦的做法而已。作者指出，治理问题和体制问题有其各自独立运行的逻辑，忽略国家治理体系的复杂性，将一切归结为体制，只会导致政治生活更加混乱。文章以一种学理考辨，而非经验阐释的方式展开对问题的剖析，也正因此，或许诸位读者的耐心将是理解本文不可或缺的条件。 　　作为分析病灶抑或现实焦虑的“中国问题”来自哪里？领土争端、经济主权漏洞、社会不安宁，地方政府的土地依赖症、税负的不均衡分布，正当性危机、边疆民族分离倾向、核心价值观缺席，政令不出中枢、腐败现象层出不穷，（城乡、贫富、地区、收入）四大差距、（住房、医疗、教育、养老）四座大山，假冒伪劣、生产安全治乱循环，环???关切、群体性事件、网络谣言，上有政策下有对策、政策的选择性执行困境，公共卫生事故、突发事件、紧急状况、国际经济危机的应对不力，以及基础信息资源的部门分隔、各自为战，种种问题究竟是治理问题，还是体制问题？何者为先？ 　　“治理”问题不能被“体制”遮蔽 　　就历史逻辑而言，治理先于体制，治理更直接，体制更间接。所谓“治理问题体制化”，就是说一遇到问题就撇开“治理”直奔“体制”，把治理问题简单化为非左即右、非黑即白、非此即彼的意识形态立场选择，这实际上是一种偷懒的做法，因为它同时忽略了治理问题和体制问题的复杂性。 　　近五十年前，亨廷顿以其一贯的冷酷现实观尖锐指出治理问题体制化为什么错了：“国与国之间最重要的区别，不在于政府的形式，而在于治理的水平”，也就是说，关键不在于体制形式的优劣，而在于国家治理的能力及水平。亨廷顿几乎是以一己之力，老辣独到地反驳了当时流行的“放弃国家”理论倾向，其后的政治理论演化与世界政治秩序变化也证明了这一反拨极为成功。 　　二战结束直至1970年代的30年里，行为主义成为西方政治学主流大行其道，传统国家研究萎靡不振，国家概念的核心地位摇摇欲坠。阿尔蒙德和伊斯顿等比较政治学者用结构功能主义的“政治系统”取代“国家”、用“功能”取代“权力”、用“角色”取代“职务”、用“结构”取代“政府机关”，但这种“放弃国家”的学术努力在努力提高国家概念的可操作性的同时，也让国家面目变得模糊起来，国家从自变量变成了因变量，国家的基本职能和正常行动不再重要，“国家中心论”让位于“社会中心论”。 　　1970年代末1980年代初，在解释发达国家与发展中国家、甚至不同发达国家的内部发展差异上，行为主义力不从心，国家本身再度受到青睐，从因变量转变为自变量，国家治理研究重新回归主流。这一转变首先要归功于“新国家主义”的领军人物史考朴（Theda Skocpol），她针对“社会中心论”提出了“国家中心论”，强调国家不仅仅是社会经济斗争的舞台，更是由行政权威领导和协调的一整套行政、治安和军事组织。任何国家都首先并且主要从社会汲取资源，进而利用这些资源来建立和维系行政机构。因此，她主张应该把重心放在国家的自主行为、利益和偏好上，放在国家本身执行政策、实现预期目标的能力上，尽管国家的政策和目标未必与社会团体和阶级的利益和需求相符。 　　史考朴希望用国家自主性（state autonomy）和国家能力（state capacity）这两个核心概念，来丰富理论阐释的可能性，强调二者对社会经济、阶级结构和意识形态等因素的影响，国家治理研究的学术谱系获得了有力的分析工具。 　　国家治理研究尝试更多地将国家作为自变量，从国家对社会经济和个体生活的影响中观察国家职能的转变、国家行为的轨迹以及政治逻辑的演化。在此基础上，“国家治理”研究以去意识形态化为出发点，反对将“治理问题体制化”。其核心主张在于，国家调控社会经济事务的外延范围与有效程度是两码事，“管得宽并不意味着管得住”，所以有必要把“政权形式”与“国家（治理）能力”区分开来，不纠缠于意识形态化的政体优劣，不在民主制和权威制、中央集权和分权、公有制和私有制、计划经济和市场经济之间做简单的二元取舍，不把弱政府视为民主制、分权制、私有制、市场经济的自然属性，也不把强政府视为权威制、中央集权、公有制、计划经济的必然特征。 　　因此，国家治理能力是指以中央政府为代表的国家，通过发挥认证、汲取、强制、濡化、统领、再分配、监管、吸纳、整合和学习--适应等基本职能，有效运用和分配社会资源，将自身意志和目标转化为现实的基础能力。王绍光指出，国家治理能力受两个变量影响：即国家希望达到的干预范围和国家实际实现的干预程度，国家希望达到的干预范围越大，国家能力越弱；国家实际实现的干预程度越大，国家能力越强。 　　国家治理离不开国家权力谱系 　　国家实际实现的干预程度，决定着国家能否有效动员、分配、