粮食安全制度基础——“恒产恒心”土地制度.docVIP

粮食安全制度基础——“恒产恒心”土地制度 　　摘要：粮食安全不仅涉及生产技术问题，也涉及生产激励问题，恒产恒心的土地制度就是激励生产者保障粮食安全的制度基础。协调的利益关系是确保粮食安全的核心，粮食安全是土地制度安排的优先目标，粮食安全是土地资源分配的主要准则。 　　关键词：粮食安全；制度基础；土地制度 　　确保粮食安全是一国农业的基本使命。要确保粮食安全，一靠资源和技术保障，二靠农民种粮积极性，一硬一软是保障粮食安全的两个基石。资源和技术属于硬件因素，政府易于直接把控。但种粮积极性属于软件因素，种粮决策权掌握在农民手里，只有通过适当的激励机制才能将农民的积极性引导到粮食种植上来。什么时候挫伤农民的种粮积极性，什么时候就会埋下粮食安全的隐患。激励农民种粮积极性的主要机制是土地制度，因此土地制度是激发农民持久种粮积极性，保障粮食安全的制度基础，正所谓“有恒产者有恒心”。 　　一、恒产恒心的土地制度是保障粮食安全的基石 　　恒产恒心的土地制度有利于激发农民保护土地、种植粮食、建设农业基础设施的积极性。恒产恒心的土地制度是保障粮食安全的基石。产权制度的一个重要功能就是为行为人提供预期，从而规范人们的经济行为，避免机会主义行为。稳定的土地产权制度有助于规范各利益相关者的行为，从而为粮食安全提供稳定的制度保障。有恒产者有恒心的含义具体表现在：一是稳定的产权制度有利于人们对土地的可持续利用；二是稳定的产权制度有利于农民的农业生产积极性；三是稳定的产权制度有利于明晰国家、集体与农民的权益关系并规范各类行为，明确各方的粮食安全责任。 　　（一）恒产恒心的土地制度有利于保护土地，提高土地利用率和生产率 　　首先，只有强化农民保护土地的主体地位，才能有效防止侵犯农业用地的各种不良行为。在工业化进程中，为工业化服务是农业的基本目标。农业是国家资本积累的主要源泉。一方面，在特定的发展阶段，政府不断从农业中吸取剩余，积累资本，推动工业化发展。另一方面，随着城市化的发展，土地非农用途的经济价值不断凸显，土地农转非的压力不断加大。政府垄断了土地非农用途的权利，地方政府获得巨大的级差地租，补偿给农民的却是土地承包权的损失，农民集体不再能够作为土地所有者分享土地非农用途收益的权利。在这种利益驱动下，以目前的相关政策法规，指望地方政府保护耕地的企图事实上是很难实现，各地难以杜绝的土地乱征乱占频发即说明这一点。保护耕地，保障粮食安全，要以保护农民土地权益为前提，让农民成为保护土地的主体。 　　其次，只有确立农民土地所有权和使用权，确保农民权益，才能激励农民珍惜、保护和投资耕地，有效防止耕地减少、地力下降。人多地少是我国的基本国情，精耕细作是我国利用土地的主要传统。在土地制度未能提供稳定预期的情况下，市场机制所引发的短期行为很严重，大量使用化肥农药，耗竭式地土地利用，污染环境的现象尤为突出。农民是土地的具体使用者，也是土地利用实际状况的知情者，只有政府帮助农民充分实现作为土地所有权人和使用权人的利益，才能激励农民珍惜土地和保护地力；只有让农民从土地增值中获益，农民才有依法造田和改良土地的积极性。奖励农民、农民集体、企业依法造田和改良土地，使用税收政策惩罚随意撂荒和非法休耕行为的政策才能有效。 　　（二）恒产恒心的土地制度有利于提高农民种粮积极性 　　农民种粮积极性是保障粮食安全的基石，也是土地制度处理国家与农民的利益关系需要妥善解决的问题。粮食生产能力已经告别绝对短缺的时代，但是相对短缺对社会稳定和发展影响依然巨大。农民从事农业生产的主要目标也将由温饱而走向小康。在此背景下，恒产恒心意味着只有让农民从粮食种植中获得稳定的比较利益，种粮积极性才能得到保持，粮食安全才有保障。 　　在劳动力不断外流的背景下，如果种植粮食得不到合理的比较收益，即使保住耕地红线，也无法保证耕地用于种植粮食，粮食种植面积无法保证。因此，获得农业生产中的经济作物种植或外出就业的平均收益就成为保证种粮积极性的一个基本约束。突破约束有两条可供选择的路径：其一，提高粮食种植的效率，使其收益水平与非农就业收益水平相当。其二，通过农业政策的利益调整，使种粮农民获得平均的收益水平。效益农业呼唤规模经营，农业现代化，提高了国际竞争力，这为资本进入农业领域提供了动力。资本下乡改造小规模农业，“公司＋农户”成为效益农业经营的主要形式之一。然而，农民家庭经营与公司大规模经营相比，虽然劳动生产率和效益无法比拟，但是在土地产出率上具有优势。为了粮食安全和亿万农户的可持续生计，中国必须坚持农民的经营主体地位，逐步加大对农民合作的扶持，才能避免资本大规模兼并土地，有效保障粮食安全。这些都是以恒产恒心的土地制度为基础。 　　二、协调的利益关系是确保粮食安全的核心 　　保障粮食安全，资源、技术保障和以产权为核心的激励机制两