优化社保体系改善公共服务促进社保公平-中国社会科学院经济.DOC

强化中国社会保障体系的公平性与可持续性 1 一、导言 1 二、社保体系的板块分割及与之相关的不公平 3 三、改善社会养老和医疗保险制度 7 1．结构优化原则 7 2．提高农村居民和农村迁移劳动者的社会保障程度 8 3．削减公务员和国有事业单位就业人员的社保特惠 9 4. 制定与社会保险结构调整相匹配的政策措施 9 四、强化社保项目的可持续性 10 五、政策性结论 14  强化中国社会保障体系的公平性与可持续性 朱玲( 提要：中国现有社会保障体系的板块分割状况，使得整个体系既有失公平，又损失效率。公共部门的就业者特别是公务员“保护过度”，非公共部门的就业者特别是农民和农村迁移劳动者“保护不足”。尤其是碎片化的社会养老保险制度，不但妨碍劳动力流动，而且加大管理成本。新农合、新农保、以及农民工参加城镇职工社会保险的政策，有助于促进社保公平。但地区之间的福利“锦标赛”和地方财政不堪重负的状况，有损社保项目的可持续性。因此需要重点采取如下措施：①避免将社会保险覆盖率的数值作为考核官员政绩的指标。②加大中央政府的社会支出责任，欠发达地区的强化社会救助和社会增益产品的供给。③ 采用衔接或组合同一保险项目下不同板块的办法，减轻并逐渐消除社保体系的碎片化。 42.2%（朱玲、金成武，2009）。不仅如此，城乡之别还是解释不同地区和行业的收入差距、以及教育和保健机会不均等的显著因素之一（李实、史泰丽、别雍?古斯塔夫森主编，2008）。 从理论上讲，社会保障体系能够通过提供安全网的方式未来的不公平社会安全网一般针对公共保险体系每个受到负面冲击生活水平跌落到预定标准以下的家庭都有资格从国家获得某种形式的资助。。2006-2007年，中国政府明确提出，到2020年建成覆盖城乡居民的社会保障体系，并把基本养老、基本医疗和最低生活保障，作为制度建设的重点。 2008年全球金融危机爆发，中国政府把强化社会保障体系的措施纳入了经济刺激方案，以求在促进经济增长和就业的同时，增强家庭和个人应对经济衰退冲击的能力。在政府行政系统的强力推动下，社会保险、社会救助和社会福利覆盖面迅速扩大。特别是“新农合”（新型农村合作医疗制度），覆盖的农村户籍人口在短短3年内（2006-2008）增加了355%，2008年底已达8亿多人，覆盖率将近92%。2009年，国家人力资源和社会保障部制定了将农民工纳入城市基本养老保险体系的政策。同年，“新农保”（新型农村居民社会养老保险制度）在全国10%的县开始试点，计划覆盖农村人口1.3亿人。 这些制度和政策的实施，无疑有助于提高农村居民和农民工的社会保障程度，有利于促进整个国家的社保公平。然而在项目推进过程中，一些新的政策问题也随之产生。最为突出的是： 第一，城镇职工社会保险项目的缴费率高、保险受益权携带性差，不适应大多数农民工收入低、缴费能力差和流动性强的特点。 第二，社保体系的城乡分割、职业分割和地域分割，不但妨碍劳动力流动，而且造成“撇奶油”现象。例如，健康和年轻的正规就业者进入职工养老和医疗保险，非正规就业者和年老体弱人群进入居民养老和医疗保险，削弱了社会保险的共济功能。 第三，地方政府在新农保实施中的“锦标赛”，导致保险覆盖面“大跃进”式Ravallion，2009）。欠发达地区农村的最低生活保障制度覆盖面小、保障水平低，部分贫困人群的基本生存需求尚未得到保障。 鉴于此，本文提出的重点研究问题如下：其一，现有社保体系不公平的症结何在？其二，如何减少乃至消除这种不公平？其三，怎样在促进公平的同时维护社保项目的可持续性？ 本文的第二部分将审视中国现有的社保体系，确认亟需改进的关键领域。第三部分，聚焦于社会养老的。国际劳工组织的一份研究报告曾强调指出，社保的焦点从最低生活保障和应对疾病、年老、残疾、工伤、失业、生育和家庭主要劳动力死亡的风险，扩展到促进弱势群体发挥自身潜力和赢得发展机会的领域(García, Bonilla and Gruat, 2003)。这就意味着，社会保障的防线前移，其功能不仅在于防止社会成员因遭遇意外而陷入贫困，而且还要降低风险乃至消除某些风险产生的根源。例如，采用卫生、教育、培训和就业促进等措施，辅之以消除社会歧视的公共行动，减少社会成员患病、失能和失业的风险，并由此而帮助贫困群体突破生活中的恶性循环并切断贫穷的代际传递。因此，除了社会保险和社会救助以外，社会增益产品（merit goods）的提供，也被作为社会保障的一种政策工具。义务教育，便是这类产品和服务的典型。 中国的改革开放，恰好伴随着国际社会保障理念的进步。在此期间建立起来的社会保障体系，因而也包含着上述保险、救助和提供社会增益产品等全部功能。在“十一?五”规划实施期间（2005~2010年），中国在社会保障方面的进步尤为显著。仅以社会保险为例