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抗战前国民政府矿业政策与绩效评估 　　[摘要]战前国民政府的矿业政策以《矿业法》为核心，明确了国家在矿产勘探开发、矿权设定诸方面的权限，在某种程度上改变了外资任意侵占中国矿权的格局；面对各省土窑泛滥、矿业纠纷迭起、矿产无序开采且地方政府执行不力的局面，国民政府强化了国家对矿业的干预，将各矿置于政府的监督取缔之下。在战争阴云的笼罩下，国民政府的矿业政策体现出针对性、应急性和灵活性的特点。主要矿产由国家统制，有其特殊背景，是国民政府经济备战的重中之重。但也要看到，矿产统制对民营矿业来说无疑是一限制和打击，妨碍了民间投资办矿的热情，损害了部分矿商、矿工的权利，从而使国民政府矿业政策的绩效大打折扣。 　　[关键词]国民政府，矿业政策，绩效评估 　　[中图分类号]K25[文献标识码]A[文章编号]0457—6241（2012）20—0035—07 　　矿业关系经济发展与国家富强，早在《实业计划》一书中，孙中山就阐明了矿业与工业文明二者关系，他说：“机器者，实为近代工业之树，而矿产者，又为工业之根。如无矿产，则机器无从成立，如无机器，则近代工业之足以转移人类经济之状况者亦无从发达。总而言之，矿业者为物质文明与经济进步之极大主因也。”南京国民政府秉承孙中山遗教，认为中国经济建设必须以工业化为中心，而工业化必须以矿业为中心。同时，矿业涉及能源和军工生产，直接关系重工业建设与国防安全。在战争阴云的笼罩之下，国民政府抗战前的矿业政策无疑具有鲜明的特色。对于这一论题，学界以往曾展开过讨论，不过，着重点主要集中在抗战时期，偶有学者将讨论上溯至战前，亦多讨论统制经济思想之勃兴，未见对此问题进行系统研究。 　　总的来看，战前国民政府的矿业政策其实包括两个问题，一是解决矿权的中外竞争问题，即是在中国实业落后、矿业基础薄弱和资本短缺的情况下，如何利用外资来发展本国矿业，如何在平等互惠的基础上使外资不妨碍中国矿业的主权，使中外双方各得其利；二是处理矿业的经营形态问题，也就是说应当采取什么样的方法来开采、利用，才能使矿产发挥其最大效能。本文拟就上述两个问题分别???开论述。 　　一 　　由于自清末开始提倡开矿，到民国时期我国境内采矿已甚为风行，用西法开矿的矿场逐渐增多。1916至1920年4年间，为我国矿业的极盛时期。不过，这一时期中国矿业的发展始终受到外资矿业的竞争。面对列强在中国大肆办矿的行径，中国各界曾在晚清掀起了收回矿权运动，清政府以人民为后盾，将从前放弃的各种权利，或取消或收回。但即便于此，我国的矿产资源已牢固掌握在帝国主义手中。 　　1910年，本溪湖煤矿正式由中日合办。1911年5月，中日两国就矿界、矿产税等事宜达成协议，至此，抚顺和烟台两煤矿正式归日本满铁。日人经营的抚顺煤矿产量增至一百万吨，日资煤矿在中国的势力日见扩充。1912年，滦州矿务局与开平矿务局合并为开滦矿务总局，由中英合办。是年，产量在十万吨以上的煤矿，有开滦、抚顺、萍乡、鲁大、临城、中兴、本溪湖等处，其中纯为华资的煤矿仅有萍乡、中兴二矿，合计产量不过六十五万吨，尚不及抚顺一矿的产量。 　　据统计，1913年我国煤矿业的投资共合10710.3万元，其中外资和中外合资的煤矿占据了79.6%，民族资本新投资连同甲午战前的矿业投资合计也仅占10%。又1913年全国机械采煤量为767.7万吨，其中外国资本控制的矿为713.6万吨。 　　鉴于外国资本控制中国矿业的局面，1914年，北京政府颁布了《矿业条例》，规定外资可以投资我国矿业，但其资本额不能超过50%，后经中央政治会议议决，确定了矿业利用外资的方式和原则：政府投资之公司或华商经营之公司，得许洋商投资或合资共同经营，但必须有下列限制办法： 　　1.华股须占全部股份百分之五十以上。 　　2.华董事须占多数。 　　3.董事长及总经理等职应由华人充任。 　　4.商人合资应受中国公司法及其他法律的限制。 　　北京政府试图以此来约束列强对中国矿业的垄断，然而，效果不彰。1914至1921年的7年间，利用法律领取采矿权执照的外商70%为日人，开采区域大都在东三省和山东。一些公司虽然名目中日各半，但公司实际资本究竟从何而来，无从调查，有的甚至完全属于日资，至于管理权如何分配也无从得悉，以至于名实不符。 　　1922年，鲁大煤矿改为中日合办，福公司与中原公司联组成福中公司，分采合销。其他东北、冀北各矿均乘机发展。故煤产量1925年为2426万吨，到1928年煤产量增至2509万吨，然而增产之矿多属外资及中外合资各矿。国民政府奠都南京以后，于1928年设立农矿部主管矿政。1930年，国民政府为改变外资任意霸占中国矿权的局面，颁布《矿业法》及其实施细则，内容比1914年的矿业条例更进一步，其中与外资有关的就有六点： 　　1.公司股份总额过半数，应为中华民