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“制度性风险” 下国家审计行为能力分析 　　摘 要：利益性结构和职能性结构是社会结构的两个重要方面。一直以来，我国市场经济体制改革与发展更多关注的是利益性结构问题，即社会的经济制度、政治制度和意识形态，以致忽视了社会职能性结构的变革、调整与同步发展，从而加大了社会制度性风险。转型社会制度性风险治理应该是我国深入体制改革所面临的重要问题。我国国家审计作为国家治理的重要组成部分，其参与国家治理制度性风险的职能、能力及作用是由国家经济、政治体制及制度，政府行政目标和执政能力决定的。 　　关键词：制度性风险；国家治理；国家审计行为能力 　　作者简介：杨茁，女，黑龙江大学经济与工商管理学院教授，黑龙江省国家审计研究中心主任，从事审计理论和实务研究。 　　基金项目：黑龙江省教育厅人文社会科学面上项目“黑龙江省绿色发展视域下的资源环境绩效审计研究”，项目编号 　　中图分类号：F239.44 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2013）06-0068-08 　　马克思主义经济学中很多经典理论是关于以生产资料所有制为核心的生产关系及阶级差别、阶级对立斗争等的社会的利益性结构内容，而我们以往更多关注的也是马克思主义经济学所揭示的资本主义生产关系的根本弊端和腐朽性。由于以往我们过多地重视国家的利益性结构而忽视职能性结构，以利益性结构取代了职能性结构，因此在社会实践中存在着重大问题：只注重所有制问题而忽视科学管理问题，从而直接影响到国家经济工作的效率。[1] 　　社会的职能性结构是由社会实现过程中人们的各种活动、环节与它们之间的功能关系所组成的社会结构。由于每个人在社会环境中需要发生和形成各种社会组合来实现特定的社会职能，其中包括经济、政治、文化等，并通过与之对应的社会组合结构实现这些职能，这就是社会的职能性结构。 　　在转型社会国家治理中，由于“政府的制度安排和制度选择是一个自然历史的演进过程，它不可避免地受到社会发展各影响因子的评价权重、转型经济结构和主体利益偏好等因素的制约，而使得制度变迁的创新过程与‘制度性风险’相伴生”[2]。本文主要针对我国转型社会职能结构中的“制度性风险”以及国家审计治理制度性风险的职能作用和治理能力进行分析和研究。 　　一、社会结构不均衡与“制度性风险”的形成 　　社会结构中的职能性结构和利益性结构在社会总体上发挥重要作用，并互相影响。国家层面的社会职能结构主要是各种经济管理体制、行政管理体制和文化管理体制。人们在社会组合中除了要维持职能关系，还要保持着利益关系，这些利益关系又形成了社会的利益性结构，即人们的不同社会地位和社会权利，包括经济、政治、文化等诸多方面。社会的利益性结构，亦即人们的社会地位、社会权力结构是社会的根本制度，体现为社会的经济制度（公有制还是私有制）、政治制度（阶级专政）和意识形态（占统治地位的思想）。 　　由于转型社会的经济、政治、文化、科学技术等构成要素的非均衡发展，社会的“结构性风险”必然存在。当政府通过制定和实施一系列制度消解社会的“结构性风险”时，又不可避免地受到多因素制约而形成“制度性风险”。长期以来，在我国经济转型和可持续发展中存在很多由于社会职能结构风险导致的制度性风险，例如，城乡二元分割制度长期没有改善，社会保障条件实质性差异的存在致使公共服务的不均等；由于缺乏相应的利益代表和协调机制，劳资关系、土地关系、产权关系、企业生产经营与环境保护等矛盾日益突出，尤其司法公正问题日渐显现；教育管理的行政化、官僚化问题严重，高等学校行政机构化，学校教育严重脱离社会需求；公共卫生和医疗制度受到严峻挑战等。这些问题都涉及公共政策以及政府治理社会的能力问题，亦即社会的职能性结构问题需要有效解决。但是，一直以来我国经济体制改革在一定程度上是以所有制为核心的利益结构作为社会结构的全部内容，认为体制改革就是所有制改革，因此偏重于社会的利益性结构的改革而弱化了职能性结构的调整，即只重视所有制问题而忽视了社会职能性结构中的经济管理体制、行政管理体制和文化管理体制与利益性结构改革和发展的同步性，从而使国家社会职能结构中的“制度性风险”一直存在和未能有效预警及防范，这直接影响到我国社会经济发展的效率及效益。 　　从目前来看，中国社会发展职能性结构中的突出问题在于社会管理方面，根本问题在于政府管理职能尚未从过去的旧体制转变出来，没有建立起适应新型市场经济的政府社会管理体制和政府职能创新。党的十六大提出政府应该具有四个方面的职能：宏观调控、市场监督、社会管理与公共服务。虽然总体上说我国市场机制发挥资源基础性配置已经确立，但在要素价格、资源价格、环境成本等方面没有反映稀缺性和外部性，相当程度上还要靠政府配置，可是在公共服务方面政府却不到位，在市场监管中政府职能存在