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“有限信访和有效信访”中国信访改革新路径 　　摘 要：在梳理当前信访制度改革的各种争论观点的基础上，文章从有限政府和有效政府的观点出发，探讨了中国信访改革向有限性和有效性迈进的可行性。认为对信访实施权力有限、职能职责有限、规模有限的有限化改革以及对信访实施自身效能、促进政府效能的有效化改革是中国信访改革的新路径，即中国信访制度的改革必须重归政府改革的宏观版图中才能达到较满意的改革目标。 　　关键词：有限政府；有效政府；有限信访；有效信访；信访改革 　　中图分类号：D632.8 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）02-0035-04 　　有限政府理论是建立在“政府是必要的恶”的价值判断上来思考人类的政府管理行为的，该理论认为政府的权威、职能、机构、责任均必须严格限制，政府的功能是有限的。而有效政府理论则是新公共管理运动要求提高政府效率和效益的一种反思，该理论认为突破政府官僚体制，实施绩效评估是提升政府效能的关键。人们普遍认为，有效政府首先应是有限政府，有限政府是有效政府的前提，虽然有限政府不一定必然成为有效政府。我国行政体制改革综合了有限政府和有效政府理论的基本思想，确立了“法制政府、服务政府、责任政府”的建设目标。 　　信访作为中国一项特有政治制度，被广泛地运用于执政党、立法、司法、政府、行政化社会组织中，形成了独具中国特色的庞大信访体系。信访制度发挥了重要的社会调节功能，但也产生了诸多的问题，因此，不管是取消弱化信访论的学者，还是加强改善信访论的学者，他们在“信访制度必须改革”这一点上取得了共识。人们不能忽略的事实是：中国政治体制的重要问题是行政体制改革。一切政治、经济、文化、社会管理制度的变革无不是和政府改革息息相关，任何政治制度的改革必然要思考和政府改革路径的匹配乃至对照。因此不对照政府建设目标来谈信访改革路径，不免会落入浅尝辄止、以点代面、就信访谈信访的窠臼之中。笔者认为，信访改革路径和政府改革的路径匹配正是解决“就信访谈信访”缺陷和构建信访与政治体制改革联动路径体系的关键。从有限政府的视角来看，信访改革路径是向政府有限性方向进行拓进；从有效政府的视角来看，信访改革路径是推动政府向有效性方向迈进。这两种视角决定了信访改革路径既要满足政府有限性改革的要求，又要通过自身的改革促进自己和政府的效能。 　　一、“有限”信访的改革路径 　　信访有限性的改革思路是沿着有限政府的建设路径，围绕有限政府“权力有限、职能责任有限、规模有限”等核心内容来进行延展，让信访功能上得到限制性的设定。有限信访改革目的就是解决当前信访权力边界模糊，职能不清，规模庞杂和责任无法确定和落实的问题。 　　1.信访“权力有限”的改革路径。权力有限是指政府的权力和权威来自于宪法和法律的规定，来自于人民的授予，其权力不能超越法律法规的界线。信访“权力有限”的改革路径是：要对国家处理信访活动进行法律约束，要让各级各类信访机构严格遵循现有国家和地方的信访法规，依法处理信访事项，不得逾越权力边界。 　　（1）保护公民信访权。“信访权来源于宪法赋予公民批评权、建议权、控告权、申诉权等权利”。信访机关正是基于满足人民信访权而建立的配套体系，到相应信访机关信访是我国人民依法行使自身权力的表现。近年来，《信访条例》的修改实施，信访机构的整合升格，中央层面信访问题技术性文件的不断出台等措施客观上强化了我国公民信访权的实现。但是由于中央和地方部分政治利益的现实冲突，导致一些地方政府对信访群众（尤其是赴京访）采取截访、阻挠、威胁、罚款、拘留、劳教、判刑等侵权行为。这些行为得不到有效限制，则可能导致“信访制度的进一步异化”，信访机关尤其是地方信访机关将演化成为侵犯公民信访权的帮凶。 　　要实现信访权的保护，一是给地方政府减压。可以通过撤销以赴京访数量排名为主的信访排名制度，启用以解决合理诉求满意度的指标来考核地方政府的信访工作。二是给信访机关减压，不能让信访机关成为阻止信访的机构，反而应该以信访机关处理信访问题的数量的多少对其给予奖励，让其能主动成为发现和解决政府在施政过程中的问题和解决问题的机构。三是严厉打击侵犯信访权的行为。对于公民依法信访的行为予以保护，对于非法截访、打击报复信访人的行为要严格追究。信访机关应保护公民依法信访的行为，对于个人及组织的侵权行为进行通报、批评，乃至为被侵权群众提供法律和司法帮助。与此同时，政法机关要加大对信访侵权案件的查处。 　　（2）强化信访工作的法定性。虽然除了2005年颁布的规定行政机关信访工作的《信访条例》，还没有国家层面的信访法律，但是执政党、立法、司法等机关也有信访的内部工作规章，地方上也出台了地方性法规。应该说，信访工作的法律规定性是明确的，因此任何国家机关的信访部门开展信访工作都是有法可