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城乡一体化进程中农村基层政权现实景观与空间拓展 　　摘要：作为具有鲜明国家导向的发展战略，“城乡一体化”离不开政府的积极推动和合理引导，尤其是对城乡一体化进程产生直接影响的农村基层政权的作用更加显见。然而，调研发现，钟摆式的举棋不定、失衡的权力结构、悬浮型的政社关系和失落的公信力客观上显现了城乡一体化进程中农村基层政权的焦灼状态。从深层次看，这种焦灼状态同农村基层政权所要承担的招商引资、征地拆迁和信访维稳等“中心工作”直接相关。在城乡一体化进程中，农村基层政权还面临着到底该成为经济发展的推动者抑或是公共服务者的焦虑。从基层政权应然状态看，拓展其发展空间尚需从调整优化其基本职能、切实提升公信力、建立基层分权的行政体制、创新基层民主管理制度等层面入手。 　　关键词：城乡一体化；农村基层政权；公信力 　　中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013）05-0028-08 　　21世纪初，为巩固已经实现的“小康”目标，进一步打破二元分割的城乡发展格局，实现城乡均衡发展，“城乡一体化”成为人们的希冀和新的发展政策。作为具有鲜明的国家导向发展战略，“城乡一体化”自然离不开政府的积极推动和合理引导，尤其是对城乡一体化进程产生直接影响的农村基层政权的作用更加显见。在城乡一体化进程中，农村基层政权在推进城乡发展规划、资源要素配置、基础设施建设、产业布局、社会管理和公共服务等方面发挥着越来越重要的作用。 　　对于城乡一体化进程中的农村基层政权，当前研究者给予了积极关注。既有对基层政权角色的探讨，也有对基层政权的行为研究，还有对城乡一体化进程中农村基层政权何以独立地实现和行使其意志与决策展开了细致素描。总体上看，这些研究对于人们更好地认识农村基层政权提供了独特的思考视角，也具有相当的启发意义。但是，作为城乡一体化进程的直接推动者乃至受益者，农村基层政权在这一进程中的现实作为、运作状态、窘迫境地及其拓展空间，更应受到关注和重视。这些因素共同构成了透视城乡一体化进程中农村基层政权客观面貌和运作机制的重要议题。 　??基于中国区域发展不平衡的现状，东部沿海发达地区的城乡一体化进程具有标杆意义和风向标的价值，因此，以东部沿海发达地区为主要素材来检视城乡一体化进程中的农村基层政权具有“管中窥豹”的意义。基于此，本文运用笔者近两年来在江苏、浙江、上海三地的实证调查所获的基本素材，对城乡一体化进程中的农村基层政权进行解剖。从案例主题看，这些素材的呈现并不是对具体内容的研究，而是围绕城乡一体化进程中农村基层政权的现实景观这一主题而展开，藉此展现和分析其基本面貌。 　　一、焦灼中的农村基层政权：运作状态 　　随着城乡一体化进程的深入推进，各种资源和发展要素逐步被激活并开始实现在城乡空间范围的交流、传递与融合。作为推动城乡一体化改革重要一极的农村基层政权，应充分发挥介于城市与乡村之间的优势地位并以此为抓手积极作为，实现城市与农村的融合发展。通过调研发现，城乡一体化进程中的农村基层政权并没有预期中的规范、有序和有效，而是处于一种焦灼状态。 　　（一）钟摆式的举棋不定 　　“钟摆”本是一个物理学概念。在不受外力影响的情况下，钟摆会处于中间的静止状态，一旦受到外力的影响，它就会左右摆动不停。这种摆动始终围绕着一个中心在一定范围内做有规律的运动。农村基层政权处于国家行政系统的“末梢”，是连接国家与群众的桥梁与纽带，国家在农村的各种政策和管理职能都要借助于基层政权来贯彻落实。但是，“由于国家在农村基层政权的制度改革和现实发展轨迹中，农村基层政权原先拥有的各项权力以及其较大的自主空间被压缩，财权、人事权等关键性权力被上收，责任却相应地被留置。对于乡镇基层政权来说，其责任不但一直没有减少，甚至还可能由于目标责任制与一票否决制的实行而加重了”[1]。在这种情况下，既要完成上级下达的任务并满足民众的利益诉求，又不得不遭遇资源不足的困境和权力与责任不匹配的矛盾，因而农村基层政权只能在上级压力和民众要求的夹缝中左右摇摆。 　　作为一级政府机构，面对城乡一体化进程，农村基层政权虽然具有较强的主动性，但由于缺乏相应的资源配置能力而不得不依赖于上级政府，很多时候需要将大量的时间和精力投入到上级政府下达的考核任务之中。然而，农村基层政权根植于农村社区，直接面对的是广大的农民群众，乡镇工作人员本身更多地来源于农村社会，其工作性质更多的与“农”相关，因此，农村基层政权与农村、农民有着说不清、道不明的情结。这样一来，农村基层政权陷入了一种钟摆式的举棋不定之中：是义无反顾地落实上级政府的考核任务，还是直接回应农民的利益诉求？从理论上讲，完成落实上级政府下达的考核任务和回应农民的利益诉求，应该具有同一性，但实际情况远非如此简单。“我们现在做的很多工作，有时候就