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基于决策理论我国政策环评基本程序探讨 　　摘要：政策环评作为一项决策辅助制度，与决策模式关系密切。具体而言，决策目标属性决定了政策环评的难度，决策主体属性决定了政策环评的深度，决策过程属性则决定了政策环评应采用的方法。文章从决策目标、决策者、决策原则等几个方面分析国际上有重要影响力的决策理论和决策模型，认为完全理性模型、有限理性模型、渐进模型和精英理论较为符合我国的决策实践。基于完全理性决策模型，推导出我国政策环评的一般程序，包含了事前评价、中期评价和事后评价三个环节。 　　关键词：政策环评；决策理论；决策模型；决策辅助制度；决策实践；启示 　　中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）05-0018-03 　　所谓决策，是人们为了实现特定目标，在广泛收集有关信息并科学分析的基础上，从若干备选方案中选定最优方案的过程。[1，2]一切具有自主行为能力的主体，大到国家、政党，小到家庭、个人，只要面临选择，就需要做出决策。对不同制度、不同情境、不同主体决策行为的研究，便形成了各种各样的决策理论和模型，其中决策目标、决策主体和决策过程是决策理论的研究核心。 　　对于一个国家来说，其公共政策的决策模式，往往是社会文化、政治传统、政治制度、政治体制等诸多因素作用下的产物。[3，4]当前，推动政治体制改革，促进决策科学化和民主化已经成为社会各界的广泛共识。政策环境影响评价作为一种在西方国家早已广泛使用的决策辅助制度，[5，6，7]应该尽快引入到我国公共政策的制定过程中去，发挥从决策源头防范环境风险、减小资源环境代价、缓和社会矛盾、保障决策科学化的功能。为此，梳理国际上有重要影响力的决策理论和决策模型，并分析其与我国决策实践的关联性，对于我国开展政策环评具有重要指导意义。 　　一、 决策模式及其对政策环评的影响 　　决策模式是对决策过程的抽象表达，一般涉及决策目标、决策主体和决策原则三个方面内容。研究者从不同学科、不同角度、不同情境出发所概括出来的决策模式存在显著差异，也适用于不同的决策体系。政策环评作为一项决策辅助制度，其有效性首先取决于所采用的决策模式。 　　1. 决策目标属性决定政策环评的难度。政策一般为问题导向，即针对特定的社会问题设计。但是，为了更好地指导政策行动，监测政策过程，以及评估政策效果，往往需要预先确定政策目标。政策目标是设计政策方案的依据，也是预测政策影响的基础。如果政策目标明确、单一，则政策方案往往也比较具体，如此则政策实施的环境影响也容易预测。反之，如果政策目标模糊、多元，且目标之间存在冲突，则政策实施的不确定性较大，其环境影响也难以预测。 　　2.决策主体属性决定政策环评的深度。如果政策主体坚持理性决策，必然会对各个备选方案进行深入论证，政策环评也须深入开展。反之，如果政策主体受自身的利益和偏好影响较大，对多方案比选不感兴趣，则政策环评也难以深入进行。如果决策者的价值取向和目标不统一，则最终方案往往是利益集团博弈和妥协的结果，决策过程中政策环评同样难以深入开展。在威权社会中，精英决策往往占据主导地位，如此则对政策实施的环境后果更加没有兴趣，政策环评也经常处于可有可无的位置。 　　3. 决策过程属性决定政策环评的方法。理性决策需要从社会、经济、环境等多个维度对政策实施的可能影响进行定量分析，综合判断各个备选方案的净收益，因此成本—收益分析是最核心的分析方法。相反，如果用于决策的时间和资源有限，或者决策主要是出于社会道德层面的考量，或者最终决策是利益集团博弈的结果，则难以对决策方案比选投入太多精力。相应地，政策环评使用的方法也应以定性分析为主，其主要功能一是防范决策可能隐藏的重大环境风险，二是制定减缓环境影响的具体措施。 　　二、国际上主要决策理论及其对我国政策环评的启示 　　1.主要决策理论及其对比分析。1929—1933年席卷世界主要资本主义国家的经济危机，宣告了产业革命以来一直占据主导地位的自由放任市场经济思潮的结束，主张对经济系统进行国家干预的凯恩斯主义随之兴起，这是政策科学得以起步发展的社会基础。[8]第二次世界大战结束后，旨在为政府干预经济提供理论和方法支持的政策科学迅猛发展。上世纪六七十年代，一些决策理论和模型相继成型。从目前来看，比较有代表性的决策理论有完全理性模型、有限理性模型、渐进模型、系统模型等。[1，2，3，4，9]在决策理论的形成和发展过程中，经济学、政治学、管理学、社会学、运筹学等学科做出了重要贡献。如表1所示。 　　2.适用于我国决策过程的决策理论。在所有的决策理论中，完全理性模型建立的时间较早，对其他理论具有不同程度的影响。有限理性模型和渐进模型都是在批判传统理性模型的基础上形成的，混合扫描理论则是传统理性模型和渐进主义模