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政策工具选择、收益与群体行为 　　摘要：政策目标得以实现，需要一个与社会情境、制度系统与群体心理相契合的政策工具。政策工具的选择对于政策的平稳运行，以及政策的成本-收益分配具有重要作用。不同的政策工具选择模式会造成群体心理与行为的不同表现形式，如顺从与从众现象等。沮丧模式是政策工具选择失败带来的一种典型的群体心理行为的异常表现。 　　关键词：政策工具；选择；收益；群体行为 　　中图分类号：G301 文献标识码：A DOI： 10.3969/j.issn1003-8256.2013.03.004 　　政策正在日益成为影响社会发展的最大外生变量。任何政策的制定都关涉两个系统层面的基本问题：表层系统，指涉了国家目标与资源配置模式；深层系统，指涉了价值分配与群体认同。国家目标的实现，需要政策能够提供有效的激励机制：正向激励（鼓励）与反向激励（惩罚）。在这个基础上，实现资源的最佳配置以及社会认同度的最大化。政策的价值内涵提供了社会的黏合剂，通过特定价值系统规训群体行为。一项好的政策就是要最大限度地实现这些政策目标。仅就科技界而言，中国科技的诸项指标如投入、产出、对经济发展的贡献率等指标，已经位于世界前列，早已是名副其实的世界科技大国，但还不是科技强国，造成这种局面的众多原因还有待梳理，但与主要发达国家的差距的一个重要方面就是科技政策质量不高。影响科技政策质量的因素很多，抛开其他因素不谈，仅从政策工具的选择与群体心理的角度，就可以发现一些影响科技政策质量而又长期被忽视的深层次问题。 　　1 政策工具的界定与梳理 　　一提到工具，我们通常会想到那些有形的器具，利用它们可以帮助我们有效地实现某些个人目的。但是，还有另一类无形的工具，它是以制度、规则等概念化形式存在的工具，这类工具通常是实现群体目标的有效手段，比如我们熟悉的科研系统中的奖励制度就是这类工具。所谓的政策工具，按照美国政策专家迈克尔·豪利特的观点就是：政府赖以推行政策的手段。通俗地说，任何政策的运行都需要一些工具来传达，这种工具就被称作政策工具。据已有资料介绍，最早尝试将政策工具进行分类的工作是由20世纪60年代的德国经济学家基尔申和他的同事们开展研究的。“基尔申调查研究了是否存在一整套贯彻经济政策的手段，这些手段可以引导适宜的政策结果。为此，基尔申得出了64种类型的政策手段，但没有系统地阐明这些手段，也没有建立关于政策手段的起源或其影响的理论体系。”[1] 基尔申的工作是开创性的，但是，他关于政策工具的分类标准比较混乱，有些分类根本用不着。政策工具，就其本质而言，旨在通过某种方式和手段，解决某一特定社会领域中的问题，以便有效地对科技发展和社会进步施加积极影响。政策工具不仅仅是传达政策内容的一种手段，而且起到把目标与结果连接起来的桥梁作用。政策工具的分类方式多种多样，考虑到与政策受众的群体心理反应的关系，我们根据政策工具所暗含的强制性程度作为分类的标准，这种分类模式是由加拿大公共政策学者 Howlett 和 Ramesh 1995年提出来的，他们将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类。这种分类形式对于我们了解政策受众的群体心理行为很有帮助。由于中国是一个长期奉行计划经济的国家，久而久之，形成了一种治理惰性，过分迷恋权力的强制性，导致我们的政策工具选择模式从骨子里喜欢采用强制性的力量，因而为了实现国家目标，很少考虑受众的心理感受；相反，一个成熟的市场经济社会，其政策工具选择大多倾向于选择自愿性与混合型的工具模式，希望通过市场机制，实现人、财、物的最优配置，以及价值观的潜移默化的输入，给予政策受众充分的选择自由，从而实现国家的目标。两种体制下的政策工具选择模式与相应的群体心理反应，决定了两种选择模式带来的政策效率损失问题。因此，揭示政策工具选择模式、成本与收益的社会分配，以及由此而来的政策受众心理与行为之间的内在机制，恰恰是提高政策质量的关键举措。 　　2 政策工具的选择与成本收益的计算 　　任何一项政策的运行都需要选择相应的政策工具，而不同政策工具的选择运用对于政策质量产生两个方面的影响：首先，政策的成本—收益的社会分配问题；其次，政策受众的群体心理与行为模式的塑造。关于政策被受众接受的成本收益问题进行分析，我们可以借鉴美国诺贝尔经济学奖获得者加里·贝克尔（Gary Stanley Becker，1930-）的一个思路，即行为准则影响偏好的分析模型，即“U=U（X，N，Y），其中，U为下层阶级成员的效用函数；X为参加礼拜可获得的私人商品，N为参加礼拜时所创建的规则，Y为别的商品。”[2]把贝克尔的说法简化就是：只有在能够获得额外收益时，我们才准备接受一项准则，毕竟接受一项政策对于个体而言意味着效用的变化。政策制定本身就是多种利益集团博弈的结果，对于制定