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整体性治理分析框架下府际关系建构研究 　　【摘要】良好的府际关系是区域经济一体化的关键性因素。目前，府际关系充斥着各种冲突与竞争，府际合作费用无人分担，府际合作利益竞相争夺，导致合作困难，面临着产业同构与重复建设抹煞府际比较优势，政治晋升博弈导致府际合作困难等。需要充分运用整体性治理理论，构建整体性府际关系，使府际冲突走向府际协同，府际竞争走向府际合作，府际关系碎片化走向府际关系整合化，打造整体性府际公共服务供给模式。实现府际整体性治理。 　　【关键词】整体性治理；府际关系；协调 　　【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2013）06-0032-03 　　一、分析工具与框架——整体性治理 　　最早提出整体性治理这一革命性思想的是英国著名学者希克斯（perri 6），因其顺应当时英国历史潮流并对撒切尔政府的竞争性治理进行深刻反思与修正而得到布莱尔政府高度认同和大力提倡，进而成为布莱尔政府主导性理念和全新改革趋向。这一改革趋向不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁一撒克逊国家非常明显，而且在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。 　　希克斯认为，碎片化府际关系中所强调的整体性治理的敌人不是专业化而是碎片化，整合的反面并非分化而是碎片化。为此，整体性治理逐渐建构起以协调和整合为重要分析性概念的分析框架。事实上，协调与整合是公共行政中最早关注问题点之一。“协调”被指为发展联合和整体性工作，联合信息系统、机关间对话、规划过程和决策，“整合”则被指称实际行政或执行时的协调，通常会发展一套组织结构、专业实务及干预来进行，事实上，整合并不是一种技巧而是一种策略，它的主要目的就是要克服碎片化带来的一系列问题。整体性治理理论认为，府际关系就像是平衡政府组织关系中的杠杆，它要寻找的是一种有效的、适宜的和可接受的方式。整体性治理理论所倡导的整体性府际关系就是要做到各政府组织之间的关系从冲突迈向协调，从竞争迈向合作，从碎片化迈向整合化，构建整体性府际运作模式，形成府际合力并实现共赢。 　　二、府际困境与障碍 　　在整体性治理理论看来，府际关系整体性运作存在诸多障碍。如信息不对称和碎片化，府际合作费用和利益难以公平分配，政治晋升博弈导致府际合作困难等。 　　（一）信息碎片化导致府际不信任和合作困难 　　所谓府际信息碎片化就是指各地方政府组织拥有的有效信息呈现出碎片化的特征。信息之间无法正常连通，从而使得府际拥有的信息在数量上存在差异和碎片化。组织信息作为一种组织资源，组织资源拥有的多便可以给组织带来更大的利益。从这个意义上来说，占有更多的组织信息就意味着政府组织可以从中获得更多的利益，反之，政府组织信息的利益就会受到损失。在这种信息碎片化的状况下，政府组织为了保持自己在信息和资源方面的优势，就会在与其他政府组织合作的过程中抱有防备的心理，唯恐自己丧失了信息优势，进而使自己在府际合作中丧失优势地位与发言权。同时，府际信息碎片化又可能造成政府组织的思维和视野狭隘，仅局限在本政府组织之内，缺乏战略性和整体性的眼光，府际关系的协调与合作受到影响，也会使跨政府组织的合作与治理停留在表面。 　　（二）府际合作费用与利益的公平分配缺失 　　源于追求自身利益最大化的目的，各政府组织在自身资源有限的情况下为根据实际情况来选择与其它政府组织进行合作。经济学视角下，府际合作和资源配置可以看做是一个市场交易的过程，并会由此而产生一系列的交易费用。由于在政府组织进行合作的过程中存在着诸多障碍性因素，造成了相关交易费用不断增加。具体而言，这些交易费用主要包含有合作意向的政府组织花费大量的人力、物力和财力收集有效全面信息，从而寻找最佳的合作伙伴的成本：合作双方在谈判过程中产生的时间成本以及合同拟定的成本：建立合作政府机构所需的费用及其运行所产生的费用；合作过程中产生的监督费用等。与此同时，有效的府际合作将使政府组织从中获得可观的经济利益和社会效益。但是，这些费用及其产生的利益在分配方面缺乏公平性，经费的分担也存在争议。府际合作的积极性受到费用分担的不合理、收益的难以度量和不可预期等方面的影响，因此，府际不合作将成为首选。 　　（三）政治晋升博弈使府际合作陷入困境 　　当前，对官员的政绩考核主要还是以GDP增长率作为评价标准。在此绩效考核机制下政府官员扮演着“经济参与人”和“政治参与人”两种角色，不仅在经济上为财政和利润而竞争同时还要为官场上的晋升而竞争同。政府组织中官员晋升博弈也将导致府际合作的困难。同时，官员们的“经济参与人”角色被建立在财政和利润基础上的晋升资本的客观存在而进一步强化，造成府际合作中官员合作陷入困境。在政府组织中，官员府际合作困难的根源不是在于其财税激励及其所