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代表和公众参与财政预算监督实践困境和对策研究 　　近年来，我国部分地方通过组织人大代表和社会公众参与政府年度预算和重点项目恳谈、审查监督，广泛吸纳群众意见，督促政府完善预算编制、强化预算约束、严格预算执行，着力打造“阳光政府”，取得了一定成效，但仍有一些问题亟待破解。本文结合部分地方预算改革实践经验，剖析当前代表和公众参与预算监督实践困境和成因，思考对策。 　　一、代表和公众参与预算监督面临的问题及成因分析 　　（一）参与热情有待提高，社会思想认识欠到位 　　1.从实践现状来分析。社会公众主动参与预算民主恳谈和项目听证会较少，尤其是一线的工人、农民、妇女、外来人口等普通群体参与度不大。有些公众代表即使参与恳谈，但在恳谈过程中始终保持沉默，未达到实质性参与。 　　2.从思想意识来分析。部分公众的政治参与意识比较薄弱，参与主动性欠强、热情不高，存在“随大流”“搭便车”思想，参与力量总体偏弱。有的认为参加预算民主恳谈与否都能享受到恳谈后的“公共品”，而参与要付出一定的时间、精力、交通等成本，何况发言的影响又微乎甚微。 　　3.从社会氛围来分析。部分代表是预算审查行家，但是碍于直言部门预算存在问题，会引起部门领导抵触情绪等原因，不愿多讲。有的部门本位主义严重，通过事先安排、公关等方式，使预算恳谈会成为向财政部门要资金的援助会、诉苦会，影响预算恳谈效果。 　　（二）参与渠道仍需拓展，反馈机制不够健全 　　1.恳谈活动载体不够多样化。当前，上海市闵行区人大常委会、浙江省温岭市人大常委会、江苏省无锡市、河南省焦作市等地已搭建了项目听证会、市级部门预算民主恳谈、代表工作站预算征询恳谈以及镇级预算初审民主恳谈等各种预算协商平台，供社会各界公众自愿报名参加。但是，纵观全国各地，公众参与预算协商的平台仍然不够多样。 　　2.程序设计仍需优化。我国部分地方的预算执行恳谈会或监督会等形式和渠道仍需拓展，恳谈程序设计有待进一步优化，恳谈方式需要进一步创新和多样化，预算修正权行使不够充分。有些预算项目在代表和公众没有参与进来以前，政府领导早已“拍板”定型，公众参与往往只能在基调已定的情况下作一些小修小补。 　　3.反馈机制亟待完善。公众参与民主恳谈后，对自己所提意见有没有采纳、落实得如何等情况无从知晓。有些预算信息网络平台尚未开发网上评议、互动交流等功能，预决算公开反馈机制不够健全，阻碍了政府和公众深层次交流。 　　（三）代表和公众素质尚需提升，全过程监督较为缺乏 　　受专业知识影响，有的代表和公众只能粗线条地阅读预算草案，对预算安排是否科学合理难以作出正确判断，存在“走过场”现象，影响监督实效。受利己思想影响，有的代表和公众仅关注局部利益或个体利益，没能从市域发展高度参与恳谈，甚至把恳谈会当成信访会；有的公众甚至发表某些偏激言论，对部门领导进行“要挟”。受个体能力影响，部分公众参与能力还处于低水平层次，对一些问题纠缠不清，发言偏离预算恳谈主题。受预算改革进程等客观原因限制，代表更多地关注预算编制，而对预算执行、决算情况缺乏全过程跟踪监督。 　　（四）公众对预决算关注度不高，公开实效有待增强 　　1.预算公开机制不健全。政府部门的预决算和“三公”经费主动公开意识仍然欠缺，经过各级人大多次催促和提醒后，各预算单位才“勉强”公开。有的部门预算编制比较细，但是向公众公开的预算却比较粗，使代表和公众难以有效开展监督。 　　2.预算公开关注度不高。公众网络参与监督仍处于自发状态，一定程度呈现自发和无序特征。有些预决算信息虽已在网上公开，但是有些网民对预算公开持“无所谓”态度，预决算浏览量和点击量不高。部分网民侧重道德层面调侃、发牢骚，对预算编制是否合理关注度并不高，缺乏从会计科目、财政预算等专业技术方面开展探讨。 　　二、深化代表和公众参与预算监督的对策和建议 　　（一）注重制度化建设，完善操作规程 　　1.加快顶层设计，全力营造氛围。推进预算法修订等工作，及早出台公众参与预决算监督的条例。对预算民主恳谈、征询恳谈、项目听证、预算修正、执行监督、绩效监督等制度和规程进行全方位跟进和完善。 　　2.加强制度保障，健全目标考核。只有将公众参与置于制度化框架下，公众的知情权和监督权才能得到有效保障，监督才能具有可持续性。建议各地加快推进制度化建设，注重制度落实，使预算恳谈不断走向民主化、基层化。广泛推行参与式预算，并与当地相关目标考核结合，为公众参与预算协商提供制度保障。 　　3.加大改革力度，强化监督刚性。代表在预算修正和调整方面，加大改进力度，建议在人代会部门预算专题审议后，引入预算修正案程序，弥补以往整体表决通过预算的弊端。进一步完善各级人大常委会投票表决项目方式，强化预算及重大投资项目的审议实效。 　　（二）注重常态化参