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发挥人大代表在立法中作用实践与思考 　　党的十八大报告强调，“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”立法权是国家权力的重要组成部分。人大代表作为国家权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志行使立法权。尊重人大代表的主体地位，充分发挥人大代表在立法中的重要作用，是坚持和完善人民代表大会制度的题中之义，也是推进科学立法、民主立法的有效途径。然而，与人民群众的期待和要求相比，与人大代表在立法体制中的地位相比，当前人大代表在立法中的作用发挥得还不充分，有关人大代表在立法中作用问题的理论研究也比较欠缺。本文拟结合福建省地方立法的实践，就此作一些分析与探讨。 　　一、发挥人大代表在立法中作用的法理基础 　　现代民主政治理论认为，国家的一切权力来自人民，人民作为主权者，其管理国家的主要方式是实行代议民主制，即通过选出自己的代表组成立法机关，由立法机关制定法律，再由行政机关和司法机关执行法律，以此实现人民对国家的统治和管理。在代议民主制度下，人民通过选举来间接行使立法权，并通过他们选出的代表来直接行使立法权，这是迄今为止国家立法权的最有效实现形式[1]。正如孟德斯鸠所言：“在一个自由的国家里，每个人都被认为具有自由的精神，都应当由自己来统治自己，所以立法权应该由人民集体来行使。然而这在大国是不可能的，在小国也有许多不便，因此人民必须通过他们的代表来做一切他们自己所不能做的事情。”[2]尽管我国的人民代表大会制度与其他国家的代议制民主不能类同，但在代表受人民的授权和委托行使立法权这一点上是相通的。人大代表在立法中发挥的作用如何，是衡量立法民主化水平的主要标尺，也在很大程度上决定了立法的民意基础是否扎实，决定了立法质量的高低。 　　当今社会，伴随着公共领域之治从国家管理向公共管理，再到公共治理的转型，代表参与立法还具有了更深层次的理论意涵和法理基础。党的十八大报告强调“法治是治国理政的基本方式”，“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的作用”，首次在党的报告中使用了“治理”的提法，契合了世界范围内公共领域管理实践变迁的趋势和理论创新的潮流。所谓公共治理，“实质上是将不同公民的偏好意愿转化为有效的政策选择的方法手段”，“就其构成而言，是由开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素整合而成。”[3]在公共治理模式下，公民越来越将是否参与涉及切身利益的立法的创制和实施过程，其意见和建议是否得到倾听和应有的尊重，作为衡量法规具有可接受性或正当性的决定指标。德国哲学家与社会学家哈贝马斯据此提出了著名的商谈立法理论。在他看来，国家的立法应当通过公民之间的协商、辩论等形式产生，只有产生于商谈立法程序的法才是合法之法，才能为人民所接受[4]。在我国，这种商谈立法可以有多种模式，但最根本最主要的是通过具有广泛代表性，植根于各阶层、各行业、各领域的人大代表来沟通、商谈和表达民意。人大代表参与立法并在立法中发挥主体作用，是公共治理在立法领域的具体实践，也是符合我国国情的最佳商谈立法模式。 　　关于代表参加行使立法权的法律性质，我国代表法第五条作了明确规定：“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。”代表参与立法活动，是在履行国家职务，是一种职务行为，责任重大。对这种职务行为的内涵，我们不仅要从“权利”方面理解，更要从“义务”方面把握。一方面，代表法第三条规定，代表享有“出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案”“依法联名提出议案”“提出对各方面工作的建议、批评和意见”“参加本级人民代表大会的各项表决”“获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障”等各项权利，人大常委会应当予以支持和保障。另一方面，代表法第四条也规定代表应当履行的相应义务，包括“协助宪法和法律的实施”“认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见”“积极参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动”“加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力”“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”等。因此，人大代表应当认真践行代表法的有关规定，自觉地增强参与立法的责任意识，积极参加人大常委会组织的立法调研、视察、执法检查等各项活动，认真听取和反映人民群众对立法的意见和要求，加强对立法工作基本理论和专业知识的学习，努力提高参与立法的履职能力和水平，发挥好在立法中不可替代的重要作用。 　　二、存在的问题及原因分析 　　近年来，地方各级人大及其常委会重视发挥人大代表在立法中的作用，把代表议案建议作为立法项目的重要来源，积极邀请代表参与立法调研，参加各种座谈会、论证会、征求意见会，列席常委会会议，代表参与立法的意识和水平不断提高，对立法工作的影响日渐扩大。但代表参与立法仍存