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抓住“22条”实施关键问题 　　摘 要：本文就对教育部新出台的教发（2012）10号文件即“22条”的实施引起了社会各界对其热议从而应取的态度，并提出了认为实施该文件的关键问题在于民办教育（主要指民办高校）要能解决好民办高校的产权清晰问题。并对民办高校存在的产权不清的原因及三项表现作了论述。最后提出形成产权不清的深层次的观念原因是对民办教育理论认识上的“身份不明”。 　　关键词：“22条”的实施；民办教育；产权问题 　　中图分类号：G6402 文献标识码：A 　　教育部于2012年6月18日发布了《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》（即教发[2012]10号文件，由于该文件有22条规定，故以下称“22条”） 　　该文件开宗明义的说是为贯彻实施《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010]13号，俗称“新36条”）《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》而制订的以鼓励和引导民间资金进入教育领域为手段，从而促进民办教育健康发展为目的的政策性文件。“22条”的出台说明教育部是充分认识和理解到民间资金进入到教育领域和民办教育健康发展对我国整个社会主义教育事业的发展和实现我国科教兴国人才强国重要战略的重大意义的。这引起了社会各界尤其是教育界、民办教育界人士的重视、关心和热议。 　　一、对“22条”问题的热议 　　“22条”的出台是关于我国发展民办教育具有现实意义的三个重要法律文件中最具有新意的文件。这三个法律文件分别是“民办教育促进法”（2002年12月28日颁布，以下称“促进法”）和《民办教育促进法实施条例》（2004年4月1日起实施，以下称“条例”），再就是现在的“22条实施意见”的出台，从而已完整的构建成了关于我国对待“民办教育”问题的一个法律规范的层次性体系。因为这三个文件它们在法律体系中的属性分别处于“法律”、“行政法规”和“部门规章”，其法律效力和适用范围是不同的。其中“法律”的效力最高，“法规”次之，但都适用于全国范围，相对而言“法律”在条文的规定上具有原则性和基础性的特点，但是作为“行政规章”，它具有更强的环境适应和具体可操作性。然而它的法律效力及其适用性仅限于本行政部门管辖范围之内，对其他行政部门的适用性来说仅仅是“可以”而不是“应当”，所以被公众俗称为“具体政策”而已。而且就行政规章制定时的“立法精神”应遵循“下位法服从上位法”的原则，即使作为“具体政策”可以“灵活”运用，但决不能灵活到与关键法律所确定的原则和基础问题的精神与文字表述的说法不一致，这是我们对待新出台的“22条”应抱寄予希望而又采取的现实态度。 　　新出台的“22条”确有对民办教育健康发展能起到积极促进的条文，但能否实现和实现到何种程度还有待观察，因为这是不由教育部门说了算而是需要其他部门协调配合的，因为对某个问题的解决，其职能和职权并不在教育部门而在其他部门，举一个最为社会关心的也是能最终关系到民办教育命运的问题就是民办教育的产物——毕业生的“出路”问题，基础教育学生出路主要是升学，“以分取人”的状况是很难改变的，故不待言。而高校毕业生的主要出路是“就业”，“22条”的第十三条虽作了“保障民办学生权益”的规定，认为对待公办与民办学生在“……升学就业、社会优待等方面与同级同类公办学校学生享有同等权利。”看起来似乎很平等，但实现起来非常为难，一是“同级同类”的含义如何解释，民办高校就是“三本”，而公办高校除大专外起码是“二本”，即便某一“二本”学校及其毕业生的综合素质低于某一“三本”院校，但毕竟在身份的界定上“三本”就应当低于“二本”，典型的例证可以在许多省和地方在公务员的招录，尤其是在“选调生”的选拔，当地党委组织部门存在明确的歧视“三本”生的文件（即三本生不具备申报的资格的规定）出台，而且认为“理所当然”。难道当地教育部门的官员为了这个问题敢与组织部门的官员和“党委文件” 抗衡吗？当然这仅举一例来说明“22条”虽好，其实现还有许多“玻璃门”在挡着，这不是教育部门的行政规章能解决的问题，但这些还仅仅是一个小问题，但是它毕竟关系到民办高校能否健康发展的前途问题，然而这仅仅是一座“小玻璃门”而已。 　　在“22条”出台不久的8月26日，经济观察网发表了记者康怡所写以“民资进教育：石头上的游戏”为题的报导。顾名思义，文章的题目说明了一个“难”字。该报道称：就其访问知名的无锡市民间教育者马子雄就“22条”出台的看法，仍认为“他三年前提出的民办教师身份等问题在22条中依然没一个系统的解决途径”，而且还有“诸如民办学校法人属性不清，财政金融支持未能充分体现公平、民办学校融资渠道不畅、政府发展民办教育的职责不够明确等问题都令众多民间资本止步教育”。本文作者认为上述“诸如