行政审批改革最大难点.docVIP

行政审批改革最大难点 　　行政审批与监管的关系有点像是“功夫在诗外”，没有强有力的监管，行政审批的放权很难真正持久。 　　阻碍审批改革的三个因素 　　行政审批改革已进行过多次，取消和调整的行政审批项目逾2000项，但实际效果并非尽如人意。时至今日，仍然有许多投资项目从立项到最后批准放行要经过几十个部门、上百道审批环节，盖上百个章，全套程序费时数年。审批改革成为一个难题，成为阻碍改革有效进行的因素，笔者认为存在审批权不清、观念意识陈旧、配套改革跟进不足三个方面，具体来谈： 　　第一，审批权的“放”与“管”界限不清晰。从目前审批权的设置来看，有相当一部分审批权是计划经济的产物，应该取消；也有一部分是随着市场经济的发展和要求新设立的，也被取消了，但取消之后发现效果并不好，随之出现很多问题。因此，必须明确放与管的各自领域，一些重大项目，如环评，目前就缺乏强有力的监管，类似这样的审批是必要的。明确放与管的边界，才能避免一放就乱的情况出现。 　　第二，观念意识陈旧。除了一些重大项目和关键领域必须由中央政府进行规制、加强监管之外，很多审批都可以放权给地方、给市场、给社会。在这个过程中，可能会出现过渡性的问题和暂时性的混乱，需要通过加强事中和事后的监管来解决。但一些政府人员由于长期形成的观念意识，只习惯行政审批这样一种单一的方式，因此，在出现一些问题的时候，想当然地采取恢复审批的方式，通过长期使用的前置审批将权力重新集中在政府部门手中，导致审批与放权的反复。所以说，很多权力设置容易，取消难，这是影响审批制度改革的第二个因素。 　　第三，配套措施跟进不足。如果只改革审批制度，没有其他配套改革，审批改革很难推进。配套改革包括政府职能的转变、机构的设置、人员的配备和能力的提高，特别要明确到底哪些职能是必须政府行使的，哪些是既可以政府完成，也可以由社会和公共服务组织来承担，这些都需要配套跟进。但是，目前没有足够的能力和资源来配合，而且有些配套改革的难度可能比审批改革的难度还要大。比如，对职能转变的认识尚未统一，哪些应该交给政府，哪些应该交给社会；交给社会的，若没有得到很好的执行，政府能否承受其震荡；交给市场的也面临同样问题，一些项目的投资原本按照市场规律，低质量，经营不善的，可能不会上，或被市场淘汰，但地方政府可能出于自身政绩的考虑，会存在违规上马，地方保护的现象。所以，在其他配套改革准备不足，还未全面进行的情况下，单独进行审批改革，难度必然很大。 　　此外，还需要防止审批制度改革中一直存在着的审批变相问题，如备案制。不少备案程序的繁复与审批过程相差无几，也正因为此，本次审批改革讨论中，各方专家特别强调，如果能够取消的审批权就彻底取消。 　　合理有效的监管，保证放而不乱，乱而有治 　　国务院总理李克强5月6日主持召开国务院常务会议，研究部署2013年深化经济体制改革重点工作，决定再取消和下放一批行政审批事项。此次行政审批改革强调“放”和“管”两个轮子同时驱动，尤其强调了事后监管，这个观念的转变非常重要，是从行政体制改革整体框架上进行系统推进的战略思考，关键是如何落实。从总体情况看，在加强监管层面上还是令人担心的，因为目前“放”有相应的积极的措施，从中央到地方，都在按步骤有计划清理审批清单；但在加强事中和事后监管方面，尚未看到实质性的动作。 　　中国的监管体系目前存在三方面问题：第一，缺乏对监管不力部门和人员的问责机制，如在污染特别严重的一些地区，我们至今未看到当地领导因为环境污染而被问责；第二，现有法律过于稀松，严格监管缺乏法律依据。2006年，我们曾经做过一个环境治理的研究，发现对于很多企业来说，治理污染的成本比接受惩罚的成本要高，因此他们宁可选择接受惩罚也不进行污染治理。这说明，我们在监管方面还存在很多法律上的漏洞和不足，惩罚力度太弱。第三，监管体制不健全。一方面监管部门的设置存在体制设计不合理的问题。像环境保护、药品安全等事项有很强的外部性，由地方政府负责监管，往往积极性不高，很难起到应有的作用。目前，在地方政府还在追求GDP、过度追求经济效益和政绩的前提下，对经济的干预动力还是很强烈的，将这些领域的监管权下放给地方，很难保证不会出现地方保护，监管的实际力度很可能远远小于中央监管。因此，在这些领域的监管机构设置方面，实行中央垂直管理或省以下垂直管理更加有效。另一方面，目前监管体系的人力、物力、财力的投入与监管面临的任务差距巨大，与我们要解决的问题相比非常薄弱，这方面的投入需要大大加强。 　　行政审批与监管的关系有点像是“功夫在诗外”，没有强有力的监管，行政审批的放权就很难真正持久。正所谓一矛一盾、一张一弛，如果监管没有及时到位，很有可能在“放”的过程中，出现很多新问题，呈现“一放就乱”的局面，导致取消的行政审批被重新恢复