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“官员问责”呼唤制度化 刘仁文 据2月19日中新网公布的消息，去年我国各级政府和监察机关严肃查办违纪违法案件，进一步加大了责任追究的力度，全年共给予47306人政纪处分。其中，各级监察机关共参加115起重特大事故调查，监察部直接参加了29起特大事故的调查处理工作，对240名负有领导责任的县(处)级以上干部追究了责任。 而在今年地方“两会”期间，将“官员问责”纳入法制化轨道也成为一些代表、委员议论的热点。上海政法学院国际商务与法律研究中心主任夏善晨在上海市政协十届四次会议上提交提案，建议将问责形态由行政性问责向程序性问责转变，在程序性问责框架内，每一个官员的责任都非常明确，都有充分的法律依据，是否被问责不取决于临时性的行政决策。“官员问责”之所以令人关注，与2005年一批从中央到地方的官员因失职而被惩处密切相关。 从中央到地方：“官员问责”大势所趋 综观2005年的官员问责，有以下一些进展和特点： 首先，问责由过去的罕见走向常态。如果说肇始于2003年非典期间的官员问责在当时对国人来说还颇感新鲜和罕见的话，那么现在官员问责则已经成为中国政治生活中的一道常见的风景线。从官方到民间，人们已经习惯于接受一种现象，即不仅“贪官”要下课，庸官也要下课；不仅直接责任人员要负责，承担领导责任的有关人员也要负责；不仅违法犯罪的官员要承担相应的责任（行政和刑事法律责任），即使不构成违法犯罪但由于“官德”出问题的也要承担相应的责任（官场伦理责任）。应当说，这种现象的出现对于提高我们领导干部特别是主要领导干部的政治责任心，澄清吏治，解决干部队伍的“能出”、“能下”问题，是有积极意义的。我国有500多万公务员和近3000万事业干部，不用问责办法来增强其责任心，干好干坏一个样，怎能保证做到“流水不腐、户枢不蠹”？ 其次，问责由过去的“风暴”日趋制度化。2003年问责制刚开始时，舆论惊呼中国政坛正在掀起一场“问责风暴”。几年过去，这场风暴不但没有成为过眼云烟，反而进一步走向制度化。继2004年4月中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》详细列举了九种应该引咎辞职的情形之后，2005年3月国务院又印发《全面推进依法行政实施纲要》、4月全国人大常委会通过《公务员法》，均对问责制的相关内容作了规定。虽然目前问责制的制度设计还不能说已经完善，但这些举措表明，作为“有权必有责，用权受监督”的执政理念的体现，问责制决不会是一阵风，而将在实践中朝着制度化的方向发展。 再次，问责不断由中央层面辐射到地方层面。无论是属于中央权限的部级干部被问责，还是国务院派往各地的调查组问责一些重大事故或事件中的地方和部门官员，总之，最初的官员问责是在中央层面促成的。但现在，越来越多的地方政府开始自觉而主动地在中央这一精神指导下，结合当地实际，制定出自己的问责办法。例如，重庆市于2004年7月出台了具体的问责办法，规定18种问责情形，据称是中国内地第一个以法定化的政府规章形式出台的官员问责文件。办法实施一年多来，全市共启动七次问责程序，问责49人。在重庆市率先“吃螃蟹”后，浙江省也创立了庸官问责制，吉林省桦甸市探索出由党委对乡局级领导干部问责，四川省成都市也推出了类似的官员问责办法。尽管各地发展不平衡，但官员问责从中央走向地方，应是大势所趋。 完善“官员问责”要在制度建设上下功夫 一要建立健全问责制的科学体系。问责制是一套完整的责任体系，而不仅仅等同于引咎辞职。一般而言，官员的责任可分为四个层次：第一层次为刑事责任，这是最严厉的一种承担责任的方式，此时官员的行为已经触犯了刑律；第二层次为行政责任，官员的行为虽然还没有触犯刑律，但已经违反了有关行政法，因此要承担相应的行政责任；第三个层次为政治责任，或称纪律责任，官员虽然没有违法，但违反了党章的规定或者纪律的规定，要受到党纪处分，甚至被罢免职务；第四个层次是道义责任，官员虽然够不上前面三种情况，但由于其属下工作不力或者工作错误，老百姓不满意，基于道义，主动辞去职务，即所谓的引咎辞职。“引咎辞职”与其他三种责任承担方式的区别不仅在于前三者是被动型的，而后者是主动型的；还在于前三者实行“无罪推定”和“直接责任”原则，而后者则实行“有罪推定”和“间接责任”原则，即只要老百姓对你管辖范围内的工作有意见，你就应当明智地选择辞职；前三者可以说是法定的，后者则主要是一种政治文化、一种政治惯例。“引咎辞职”等问责形式的兴起，其实就是要在我国建立一种新的政治文化和政治惯例，当然，它也不能取代或者遮掩前三种责任承担方式。应当承认，目前我国真正主动“引咎辞职”的官员并不多，绝大多数都是在上级的压力下被迫辞职的，这说明在我国的干部队伍中还缺乏一种勇于承担道义责任的文化。 二要明确问责范围和问责对象。从现有的问