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论水污染的流域控制立法 吕忠梅* 摘要：水污染具有明显的流域特性，流域则具有自然与社会双重属性，水污染防治立法尊重流域特性、实行集中控制，是世界各国的成功经验，也是中国在经历了淮河流域污染之痛后应该吸取的教训。本文立足于水污染的流域特性，在批判区域管理、分立式立法的基础上，提出了流域管理、综合立法的构想，并具体论述了建立中观层次的立法机制——水污染流域控制的立法模式、管理体制、制度体系的基本思路。关键词：水污染 流域管理 综合立法 淮河流域污染的惨痛教训告诉我们，水污染防治立法必须遵循生态规律，水的自然汇集方式决定了水污染的流域特征，无论是水污染防治体制的建立、还是水污染防治制度的设计都必须高度重视水的流域特性。流域控制作为一个中观控制层次，是水污染防治立法不可缺少的环节。同时，水污染防治与水资源利用密不可分，分立式立法模式存在的问题不容忽视。笔者拟从水污染的流域特性以及区域控制存在的弊端入手，理性分析水污染流域控制的立法基础，借鉴先进国家的理论与实践经验，提出我国水污染流域控制立法的构想。一、水污染的流域特性我们知道，水污染的一个最基本规律是：污染物无论以什么方式进入水体，都会随着水体的天然汇水方式而流动，这是水的流动性使然。在自然环境中，水的天然汇集方式正如人们通常所形容的——千川百流归大海，而河流归入大海之前，则由于不同的地理条件构成了不同的汇水区域——由支流、干流、湖泊等形成的流域。因此，流域性既是水资源存在方式的基本特征，也是水污染及其危害后果存在特殊性的基本前提。流域是一种典型的自然区域，它是指一条河流（或水系）的集水区域，以河流为中心，由分水岭包围，是一个从源头到河口的完整、独立、自成系统的水文单元，在地域上有明确的边界范围 。从一定意义上讲，流域是一个以水系为核心的完整的生态系统，它体现的是水环境系统的特性。每个流域因自然条件的不同而存在差异，水污染物进入不同流域也会呈现不同的后果，因而不同的流域必然会产生不同的污染特征。具体而言，水污染的流域特性体现在如下几个方面：（一）自然特性流域是自然区域的一种特殊类型，流域内各自然要素的关系极为密切，地区间相互影响显著，上下游之间、左右岸之间关系密不可分。但是，不同的自然环境条件决定着流域的自然特性，如水量、水质本底值、水生生物以及水流经过区域的气候带、土壤、植被等状况。这些条件或状况的不同决定了流域不同的环境自净能力或者不同的环境容量，如我们熟知的径流量与纳污能力的关系就是如此，径流量小的流域其纳污能力也低，较之于径流量大的河流更容易受到污染物的危害。（二）经济特性人类文明的发祥地均为世界著名的流域，从我们的远祖“逐水草而居”，到工业革命时期的工厂“傍河流而建”，人类无论是为了基本生存，还是为了迅速发展，流域都起着决定性作用。从另一个角度可以说，流域特性决定了生产力布局，流域同时也是一个重要的经济区域。不同的生产力布局反过来又对流域的自然特性产生重要影响，水污染就是其中最大、也是最为严重的影响之一。我们知道莱茵河的污染的重要原因是因为鲁尔工业区的建立与发展，其主要的污染物为各种化学污染物，尤其是氯化物。因此，不同流域不同的生产力布局或经济发展模式会使水污染出现不同的特征。（三）人文特性“流域文明”还告诉我们一个非常重要的信息，即流域与文化的发展密不可分。不同的流域文明代表着不同的文化现象，这些文化现象有的与经济发展程度有关，如水上运输能力；有些则与经济发展程度无关，如对水的崇拜。民族文化很大程度上反映的是对人与自然关系的认识，决定着人们的生活方式，不管是原始的、还是现代的，生态伦理都决定着人们对待流域的态度。有一些河流保护得很好，重要的原因在于流域文化不允许任何人破坏自然、污染河流。因此，不同的流域文化也会对水污染产生不容忽视的影响。二、水污染的流域控制基础在水污染控制体系中，流域控制是一种中观控制。作为中观问题，具有其不同于宏观和微观层面的特点。从水资源的自然生态属性的角度看，流域控制具有宏观控制与微观控制所不具有的优势，是水污染控制系统不可或缺的一个环节。（一）流域的自然与社会属性 流域是一个典型的自然生态系统，水污染对于水资源的破坏或不良影响会在流域范围内显现，因此，水污染控制不尊重水资源的流域特性是难以取得实效的。1、流域的自然统一性。流域具有整体流动的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响。流域内上中下游、干支流，共同形成了一条河流不可分割的组成部分，它们之间有着密切的利害关系。上游的污染直接损害下游，下游的社会经济发展需要上游来水的水量与水质符合使用要求。如果上游任意截取水量，或者向下游肆意排污，其结果将危害整个流域，最终也会危害自己。因此，江河的污