分权化改革财政激励和公有制企业改制.docVIP

分权化改革、财政激励和公有制企业改制 内容提要：本文探讨了1990年代地方政府积极推行公有企业改制的原因。本文的基本结论是：1994年进行的分税制改革硬化了地方政府的预算约束，显著增强了地方政府所面临的增收节支压力。但是分税制改革并没有改变改革开放以来形成的财政分权化趋势。这种财政分权化体制对地方政府具有很强的财政激励效应，从而地方政府具有很大的积极性追求地方经济发展和地方经济效率。而随着市场竞争的日趋激烈，国有企业及其他一些公有制企业的经营绩效越来越糟，日益成为地方财政的包袱。与此同时，非国有经济对地方经济发展和就业增长的贡献却日益增加，对地方财政的贡献也日益增大。因此，从地方政府的自身利益出发，对公有制企业进行改制就成为地方政府的最优选择。 关键词：分税制改革 财政激励 公有制企业改制 八十年代初开始的分权化改革，大大提高了地方政府发展地方经济的积极性。这主要是因为，分权化通过将一些经济管理权力从中央政府转移到地方政府，使地方政府较多地承担管理地方经济的职能，可以限制中央政府对地方经济的过分干预。同时,分权化将地方公共支出与地方的财政收入挂钩，地方政府只有增加财政收入才能扩大公共开支。这就给地方政府造成了很强的财政激励来促使其尽力谋求地方经济的快速发展。正是这种追求地方经济和财政收入不断增长的需要，促使各地政府在九十年代中积极地推动各类公有制地企业进行产权制度改革。 国外的有关文献，也从不同的角度支持了这样的判断。如哈耶克（1945）指出，由于地方政府能够更好地了解地方的信息，所以在提供公共产品和处理地方社会经济事务方面，地方政府要比中央政府有效率。McKinnon（1997），Qian and Weingast（1997）和Qian and Roland（1998）等文献明确提出了“保护市场的联邦主义（market-preserving federalism）”理论。该理论认为，某些类型的地方分权和联邦化可以为地方政府提供更好的政治和财政激励，促使其支持市场经济发展和经济繁荣。而Jin，Qian and Weingast（1999）的实证分析则显示，1982～1992年的财政包干制向地方政府提供了很强的财政激励，诱发了非国有经济的快速发展和国有企业的大范围改革。 本文从几个方面入手，分析地方政府积极推行公有企业改制的原因：第一部分说明1994年进行的分税制改革硬化了地方政府的预算约束，显著增强了地方政府所面临的增收节支压力。同时指出分税制改革并没有改变改革开放以来形成的财政分权化趋势。第二部分通过实证分析证实中国的财政分权化趋势依然存在，并且1994年以后财政分权化程度还有所提高；同时，这种财政分权化对地方政府具有很强的财政激励效应。第三部分利用一个计量经济模型证实了这种财政激励效应的存在性。最后，本文指出，正是这种财政激励效应使得地方政府具有很大的积极性追求地方经济发展和地方经济效率，而这成为推动地方政府主动改革公有企业产权制度的主要动因。 一. 分税制改革硬化了地方政府的预算约束、强化了地方政府的增收节支压力 1994年分税制改革的一个主要目的是逐步提高税收收入占国民收入的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重（即当时所说的“两个比重”），分税制改革的主要内容之一就是把税收划分为中央税、地方税和共享税三个部分。划分的原则是，将收入大、影响范围广、维持国家利益、宏观调控作用强、易于由中央征收的税种划为中央税；将税源分散、影响范围小、不宜统一征收管理、便于因地制宜、发挥地方优势的税种划为地方税；将征收面宽、收入弹性大、涉及中央和地方共同利益的税种划分为共享税。 分税制改革前，中国没有国税局，所有的税收都由地方政府管辖的税务局征收。当时，地方政府经常通过减免税收来扶持本地国有企业。这些税收本来是应该上缴中央政府的。地方财政收入的大头来自与中央共享的工商税收，在经济持续高速增长且国有企业经济效益逐年下降的情况下，工商税收以其收入稳定增长的特征在地方财政收入中占据重要地位，地方政府均不甘心与中央分享，经常通过隐瞒收入、人为降低财政收入增长速度的做法来藏富于企业，减少上交中央的财政收入，并通过集资、摊派等手段把这块收入再收上来。这样共享收入的增长部分实际上就变成了地方独享收入。樊纲（1996）将这种收入称之为“非规范公共收入”，并估计这部分收入约占地方预算收入的30％。加之对基层企业以及农村的集资、摊派，地方“非规范公共收入”占公共收入的比重逐年上升。 而分税制改革显著地硬化了地方政府的预算约束。税种在中央政府和地方政府之间作了明确的划分，并且由相互独立的国税局和地税局分别征收。因此，分税制改革以后，地方政府很难再像过去那样通过减免税来扶持本地企业了。 从表1可以清楚地看出，1994年开始的分税制改革对中央和地方间的财