从行政执法组织机构的设置与运作看中美两国地方政府异同点.doc

从行政执法组织的设置和运作看 中美两国地方政府异同点 韩志红，(美国)吴量福 （1天津师范大学法学院，天津300387；2美国丹尼森市政府信息部） 摘 要：地方政府行政执法组织的设置和运作问题应当是行政学、法学诸多学科研究的重要问题，因为它直接影响着法律的实施效率和最终的实现，关系到社会健康、协调、稳定的发展。社会化的发展使政府的管理职能急剧增长，执法组织设置和运作的科学性日渐凸显。本文运用实证性的研究方法，对中美两国地方政府行政执法机关的组织机构、控制方式、协调与信息交换、决策方式进行了描述性研究。研究发现：从组织机构看：虽然两国都设置执法机构，但执行某一项法律，在中国一个特定的地域内会有2套以上的执法机构在发挥作用，而美国只有一套。从控制方式看，美国的市政府CEO对执法机构的组织设置、人员有直接的控制权，各个部/局长直接向市CEO负责，而中国在特有的条条块块的组织结构中，一个执法部门既有上级业务指导机关，又有行政领导机关，而且，在组织和人事上还要受中国共产党党的组织控制。关于行政执法组织之间的协调以及信息交换方式，美国各个行政执法机构之间存在着高度的协调和工作配合，而在中国诸多的各个不同行政执法部门之间的正式协调和横向的信息交换似乎不存在。决策方式在中国基本是自上而下，而在美国地方基本是自下而上。 关键词：地方政府 行政执法 组织机构 控制方式 信息交换 决策方式 一、引言 (Introduction) 随着中美两国在各个方面的交流进一步加深，中美两国学者在学术上的研究也随之而涉及更为广泛的领域。中国学者的学术焦点开始从对美国外交、贸易政策的研究转向对美国政治制度的微观运作层面，包括对美国地方政府的机构设置和运作。许多美国的学者和各种研究组织对中国的研究也日渐深入。总部设在法国巴黎的世界“经济合作与发展组织”近期出版的《中国式管理》对中国政府的设置和运作方式有十分全面的讨论。另一份由兰德公司(Rand)发表的有关中国政府如何控制武器出口的研究也是从中国政府机构的内在机能系统来分析中国政府组织的决策过程。 但是，比较双方的交流程度，从对有关文献的浏览可以发现，中国学者对美国的研究比美国学者对中国的研究要深入得多。在诸多的领域中，对中国各级政府机构以及运作方式的研究是一个比较困难的方面，尤其是在运作层次的实证性研究更是不多见。此论文是我们在比较中美两国地方政府立法、执法方面的第二个研究。我们从地方立法、执法着手，比较中美两国地方政府的机构设置和运作，以求补充在此研究领域的空白。 行政执法近年来受到学术界的高度关注。 但我们从文献阅读中发现，绝大部分的研究都还停留在“讨论、批评、指导”的水平上。比如，马怀德在“行政程序法的价值及立法意义”一文中对行政程序法典讨论集中在重要性这个高度上。冯军的《行政执法论》对行政执法的过程和作用做出了系统地论述。 在冯军的论文发表之前我国就已经出版了大量的有关行政法的教科书。但冯军的《》《》--执法。执法是一个具体的行政行为。执法机构被授权对立法做出解释，对有关个人、组织进行检查，惩罚违法行为。如果我们对执法组织不进行研究，那么我们就无法进一步对执法行为进行了解。比如，我们从大量的媒体报导中可以看到，在市容环境执法过程中执法者与相对人之间的对抗性屡屡成为新闻报导的中心。许多学者也对行政执法方式这个课题进行研究。但我们几乎没有找寻到对地方政府行政执法组织机构进行实证性研究的文献。目前，我们还不能解释造成这一空白的原因。 我们的研究具有三个主要特点。第一是比较研究。我们的分析手段是通过对中美两国地方政府中有关行政执法机构的对比，揭示行政执法机构设置和管理方面的特点。第二，由于这仅仅是一个初步的尝试，我们还不能十分有把握地来揭示行政执法中的规律。所以，这个研究仍然属于描述性的。我们希望能为以后的研究提供一些可测量的学术命题和一些可用的数据。最后，讨论分析的实证性。我们这个研究中的分析和讨论是根据第一手资料而进行的。需要注意的是，我们研究中利用的一些变量和讨论方法，都是借用美国学术界的成型模式。这些模式是否适用于对中国政府机构的研究还有待进一步考察。为此，我们也还希望能摸索出一套可以用来解释中国政府机构运作的方法和模式。 二、组织机构与行政执法行为 1. 文献讨论 1.1 组织机构 西方学术界对组织理论的研究已经有很长的历史了。马克思·韦伯早在他1947年的著作《》这些特殊功能要求组织在雇佣、提升人员的时候必需根据人员的技术能力；权威的贯彻必须通过一个等级结构的权力系列。在这个机构中，规则的建立必须涉及每一个可能的组织行为。组织运作中不能有“见机而行”的行为方式。韦伯对组织理论的贡献为以后的研究奠定了基础，我们今天对地方政府组织的研究仍还是在当年传统的、韦伯的框架之中进行的。无论是什么