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对于“土地财政”风险与对策解析 　　中图分类号：F812 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2013）01-000-01 　　摘 要 土地收益和土地抵押贷款是地方政府主导城市化和扩大城市用地的真正目的，很多地方政府实行“土地财政”既是财政窘困的无奈之举，也反映出当前国有土地利用制度的不足，上述问题对“土地财政”的成因和风险进行分析并提出相应的对策建议。 　　关键词 土地财政 土地收益 土地融资 　　“土地财政”是当前一些地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设发展资金的重要手段，也是地方政府积极主导推进城市化和城市外延扩张的主要目的，由土地带来的投资的比重越大，地方建设对土地的依赖也越大，其存在风险的可能性也越大，因此，研究“土地财政”存在的潜在风险及对策，有利于地方财政安全、金融和经济社会的可持续发展。 　　一、“土地财政”的内涵及表现 　　“土地财政”通常是指一些地方政府的财政收入主要依靠土地的运作来增加收益，或者表述为把土地作为增加财政收入的重要来源，该文讲的“土地财政”包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资、土地金融等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。 　　二、“土地财政”的成因 　　1.分税制的缺陷 　　由于在分税制改革中没有明确省以下的财政体制，大多数地方效仿中央与省的做法，采取增大省级财力、市级财力的做法，导致收入层层集中，基层尤其是县乡政府财政缺乏；加上我国事权却不断向下集中，地方政府财政要负责义务教育、区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、社会保障等公共事务，同时还要在一定程度上支持地方的经济建设，这些事权刚性强、欠帐多，所需要支出基数大、增长快，可压缩性小。 　　2.政府对建设用地一级市场的垄断 　　地方政府代表国家行使土地所有权，也就成为事实上的土地所有者，严格的农用地转用地制度和法律规定也为政府利用土地增加收入提供了制度上的保障，使地方政府成为建设用地一级市场的垄断者。农用地和建设用地使用价值和投资能力差异明显，而这种差异之间的收益往往主要被地方政府占有，这就导致地方政府在追求地方发展的过程中积极推进农用地向建设用地转化。 　　3.土地收益分配的不合理 　　国有土地收益分配的下移导致土地收益分配不合理，也是“土地财政”形成的重要原因。在实际征收中，中央政府部门往往被地方截流和规避，减免、缓缴、漏缴、欠缴、少缴的问题相当严重，地方政府获得了绝大部门的土地收益，这对不断增加建设用地有着较大的激励作用。土地收益不合理在地方政府和失地农民之间也存在，主要表现为征地补偿不合理，地方政府获得土地收益增值部分过多。 　　三、“土地财政”的风险 　　1.土地资源稀缺性的制约 　　主要体现在：一方面，不可能无限制地增加农用地转用数量，因为基本农田数量与耕地保有量的差距越来越小，在基本农田严格占用的“红线”和现有农保率不作调整的情况下，支持城市发展的土地资源已所剩无几；另一方面，支持城市发展的土地中可用于创收的土地数量也是有限的，研究表明：城市发展占地中， 30%～40%用作基础设施、道路、学校等公共目的用地；35%左右作工业用地，只有30%左右的土地作为商业用房和住宅用房，其中一半建设经济用房，另一半用作商业用房和房地产创收。 　　2.国家宏观政策的影响，造成城市建设资金的短缺 　　“土地财政”要能实现，必须实现土地运作，既要有地出让，又要能够把地出让出去，并且出让的价格能够真正体现土地的价值。土地财政的“财源”除了受到前面讲的土地资源的稀缺性影响外，还受到国家宏观政策的影响。 　　3.影响群众对政府的满意程度 　　“土地财政”不但牺牲了中央政府的利益，在一定程度上也是以牺牲失地农民的利益为代价的，征地补偿的不合理、不到位容易使失地农民失去生活保障，有可能引发失地农民对地方政府的不满，近些年来，因为征地、拆迁等由“土地财政”相关问题引发的群众上访无论从数量还是规模上均呈现扩大的趋势。 　　4.金融风险 　　在“土地财政”中，有相当一部分城市建设资金是利用政府的信用作为依托取得贷款的间接财政，这些贷款的载体主要有土地储备中心、开发区和政府性公司，它们贷款的偿还能力既取决于政府对经营性用地的运营收入，又取决于地方政府的其他财政收入状况。这些贷款一般不超过2年，如果土地出让顺利且价格较高，政府可以通过丰厚的土地出让金偿还贷款，但如果土地出让不顺或价格不高，用于偿还贷款的能力有限，政府就必须用其他方式获得的财政收入来还款。而实际上，政府信用为依托的贷款规模往往超过地方政府财政收入规模，金融风险也就出现了。 　　四、防范“土地财政”风险的对策 　　1.改革国家公共财政体制，完善土地收益分配制度 　　要降低地方政府谋求预算外收入的动机，就必