“强推麦田”背后的法律思考.doc

“强推麦田”背后的行政法思考 摘 要：随着我国经济水平的高速发展，生产力得到快速的提升，国家工业化进程加快，由基层反映当前非法征地事持续频发，此种现象不得不让人思考，从法律的角度来看相关法律制度的不健全，行政强制征收中“公共利益”的界定不合理，以及行政人员与执行人员的法律素养不高，公民的法制意识淡薄等一系列原因都导致此种现象，本文针对以上现象进行讨论并提出几点思考。 关键词： 土地征收 公共利益 法律制度 河北平乡县村民反映镇政府为在该村建设一个滏阳工业园区，强行占用百姓耕地200余亩，其中涉及该村98户的耕地。在村民没有签署征地合同且不知情的情况下，2011年4月29日夜间，秸秆还田机将即将成熟的200余亩小麦推毁，事发后，村民搭起帐篷轮流看守麦田。17日，中新网以《河北200亩小麦遭强推村民搭棚昼夜看护》为题报道了该事件，平乡县委政府迅速停止所有施工，做好群众工作。同时，县委宣传部以书面形式对中新网的监督表示感谢，并解释说涉及土地非基本农田而且用于修路。[1]不仅如此，近来，媒体有关非法征地、毁坏耕地的报道接连不断：如河北张家口打着建设后勤保障基地的幌子，建设被部分媒体誉为亚洲最大人文生活区的西豪丽景住宅区，2009年这个被批准征地，2008年已开工建设，批复用地900多亩，实际征地3000多亩，征地补偿每亩7000元，土地出让每亩32万元。经过一系列的运作，这个住宅区已在数千亩农田上拔地而起；南阳承办农运会，为了提升所谓形象，把数千亩快要成熟的小麦铲除搞绿化；贵州岑巩从1997年至今在县城所在地新兴村征收至少2000亩耕地……国土资源部执法监察局指出，今年一季度，全国共发现违法用地行为7661起，涉及土地面积3.1万亩，其中耕地1.06万亩。实践中，由于立法体制的不完善，部门立法现象的大量存在，公共利益的裁量权很大程度上交予行政机关行使，根本无法进入司法程序，其公正性可想而知。[1] 由此可见，对于公共利益的界定问题，我们遇到了立法和司法的双重难题。针对这种现象，很多学者建议还是应当在立法中对公共利益做出明确的界定，并提出了自己的观点。 一、行政强制征收案件反映了“公共利益”与集体利益及私人利益的较量 行政征收是指行政机关根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政管理相对人强制地、无偿地征缴一定数额的金钱或实物的单方具体行政行为。其中对“公共利益”的界定其实是由当地行政机关来决定的，这种“球员兼裁判”现象造成在拆迁过程中的很不公平。随着社会经济水平的大幅度提高，工业化进程加快，如果不采取相应的改善措施，这种现象会越来越多。 　　1、国外关于公共利益的界定。 　　早期德国公法学者洛厚德（C. E. Leuthold）在《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中，以地域作为判断的基础，试图揭示公共利益之主体即“公共”的内涵。但他的理论过分强调了空间或地域的界限，随着区域经济一体化、经济全球化的逐步推进，地域之间的界限逐渐淡化，其理论逐渐淡出人们的视野。[2] 与洛厚德处于同一时代的德国学者纽曼（ F -J. Neumann）在《在公私法中关于税捐制度、公益征收之公益的区别》一文中提出“不确定多数人理论”，指出公共的概念是指利益效果所及的范围，即以受益人多寡的方式决定。[3]只要有大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益，强调在数量上的特征。纽曼的学说相对于洛厚德的理论来说更具有科学性和前瞻性，其理论基础与“少数服从多数”的民主政治原则相一致，所以至今仍被各国广泛应用。 2、我国法律对公共利益的界定。 针对2004年修宪中，《宪法》条文增加了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”的规定，我国许多学者关于公共利益这一概念的界定提出了自己的观点。如韩大元在《宪法文本中“公共利益”的规范分析》一文中提出，公共利益具有公益性、个体性、目标性、合理性、制约性、补偿性六大特征； 袁曙宏在《“公共利益”如何界定》一文中提出，公共利益具有公共性、合理性、正当性、公平性的特征。这些学者的观点，可以说比较全面地概括了“公共利益”这一概念的特征，为司法机关判断“公共利益”提供了宝贵的依据。 那么，在我国的立法过程中，究竟应采取何种标准对“公共利益”做出界定呢？ 民法学者以民法学者梁慧星牵头的物权法草案起草小组在其建议稿中曾对公共利益进行了这样的概括：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业， 以及国家法律规定的其他公共利益。”很显然，建议稿中采用的是列举式规定的方式，但由于社会情况在不断发展变化，“公共利益”的外延随之不断扩大中，用穷尽式列举法显然无法包含公共利益的全部方面，用兜底式条款