“两管理、两综合”体系现状与思考.docVIP

“两管理、两综合”体系现状与思考 　　一、“两管理、两综合”工作进展 　　“两管理、两综合”作为人民银行的创新工作，自2010年开始，在人民银行各级分支机构尝试性开展，并呈现出逐步规范、深化发展的趋势。 　　（一）总体概述 　　所谓两管理是指开业管理和营业管理。开业管理要求新设立的金融机构必须到人民银行申请加入金融管理与服务体系；营业管理是以重大事项报告制度为依托，对金融机构应报重大事项的时间、内容作出具体规定，以便于审查分析。所谓两综合是指综合执法检查与综合评价，综合执法检查是通过整合监管力量、统一综合执法检查，督促金融机构合规经营；综合评价是依法对金融机构执行金融法律法规、政策措施、管理规定等情况进行全面评估，促进金融机构经营管理水平提高。 　　对于“两管理、两综合”管理体系，人民银行各分支机构根据属地管理原则建立有关指引性文件，出台各项工作的实施细则，对开业管理等工作做出详细、明确且具有地方特点的规范性要求。开业管理与综合执法作为“两管理、两综合”实施比较早的两项工作，现阶段开展较为成熟，推进较为顺利。而营业管理工作，目前部分人民银行分支机构只对重大事项报告制度进行部署，具体由金融稳定部门负责，没有就其他内容进行拓展。综合评价作为“两管理、两综合”中的创新工作，尚处在研究和摸索阶段，很多地方有待改善。 　　（二）开业管理方面 　　开业管理的办理过程可以分为受理、办理、核验和反馈四个阶段，各地均采取“集中受理、分项办理”的方式，而核验和反馈阶段，有的行由业务部门各自分别进行，有的行采取统一核验与反馈，其中采取统一形式的占多数。目前各地开业管理的主要差异在于对金融机构提出开业申请的“时间点”界定方面。金融机构的新设分为筹建和开办两个阶段，主要根据银监会对其作出同意筹建和同意开业批复作为划分依据。而各分支机构在开业管理中对于受理金融机构开业申请的“时间点”界定各有不同，有的要求金融机构在筹建阶段就向当地人民银行提出开业申请，有的则要求在取得《金融许可证》、《组织机构代码证》等，即进入开办阶段再提出开业申请，还有的要求在筹建阶段即与人民银行接触，提出初审申请，在开办阶段正式提交开业申请。 　　（三）营业管理方面 　　绝大部分分支机构目前重点开展了重大事项报告工作，由金融稳定部门承办。部分分支机构将重大事项报告的对象范围拓展到证券、保险业金融机构。对营业管理中的日常管理和非现场监督工作，各地的整合程度不高，少部分有涉及，但基本停留在制度和内容的梳理层面。 　　（四）综合评价方面 　　此项工作目前还处于探索阶段，从评价对象、评价程序以及评价结果来看，绝大部分分支机构采取的做法较为相似，评价对象目前限于银行业金融机构，按照A、B、C、D四类对金融机构进行评价。评价结果有的采取全部通报的方式，有的采取分别通知的方式，有的还将评价结果抄报给被评价对象的上级单位。评价的内容主要由各业务部门结合其管理的内容、权限以及相关工作要求来决定。评价工作主要在沟通协调机制、评价体系建立等方面有待进一步探讨和改进。 　　（五）综合执法方面 　　综合执法工作实质是对检查资源的整合，以形式创新为主，各地开展此项工作共性较多，如检查与处罚的程序等。从审计调查的情况来看，主要差异有以下几点：一是检查的规模与频率。有的分支机构每年选取1到2家金融机构开展综合执法检查，执法检查队伍平均在10至15人之间；有的每年选取3家以上金融机构开展综合执法检查，执法检查队伍由30—40人组成。二是检查对象的范围。目前绝大部分分支机构开展综合执法的检查对象为银行业金融机构，个别行延伸到证券、保险业金融机构。三是检查对象的选取。部分分支机构在选取检查对象时，依据综合评价的结果，对评价排名靠后的金融机构开展综合执法；部分采取轮流方式，每家金融机构在同一轮次中只被检查一次。 　　二、“两管理、两综合”工作存在的障碍 　　（一）“两管理、两综合”体系尚不够完整和协调 　　目前部分人民银行开展的“两管理、两综合”工作存在工作衔接不到位、程序脱节和体系性不强的问题。究其原因，一是体系设计上偏重各项工作的独立功能设置，但是体系构建整体性不强，各业务之间通路闭塞，无法形成综合管理的统筹效应。二是各环节工作开展不同步，缺乏科学规划和统一部署，比如开业管理和综合执法往往开展的比较早，而且这两项工作由于在“两管理、两综合”管理体系中管理距离较远，联系不多，往往自成体系，然而营业管理和综合评价工作逐步启动以后，各个内设部门之间的职能划分不清以及行政效率低下的问题逐步暴露，导致整个体系运转不灵。 　　（二）个别管理环节的法律属性存在争议 　　部分监管部门或金融机构对人民银行开展新设金融机构开业管理工作的法律属性存在不同看法，认为此项工作属于增设行政许可。实际上，目前绝