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城市治理理念与制度双重革新 　　《南京市城市治理条例》作为国内首部关于城市治理的地方性综合立法，探索构建起人性化、多手段、高效率的城市治理模式，首创成立城市治理委员会，鼓励公众参与城市治理。5月24日下午，南京首届城治委正式履职，45名公众委员获颁聘书。他们来自社会各行各业，通过自愿报名、摇号、公示等程序产生，最大年龄为82岁。 　　本刊第四期刊发了中国人民大学教授莫于川、四川警察学院副教授禹竹蕊、中国人民大学博士研究生雷振的文章之后，不少读者来电，产生了良好的社会效益。赠人玫瑰、手留余香，本期续登另三篇有重点、有角度的好文，与广大关心城市管理的朋友们共享佳品。 　　一、从城市管理到城市治理的理念变革 　　“治理是指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必全部是政府等公共机构，也不一定依靠国家的强制力量来实现。同时，这个目标也不一定出自合法或正式规定的职责与机制，未必需要依靠强制力量克服挑战而使别人屈从。”[1]通过抛弃传统公共管理垄断和强制性质，“治理”更关注政府与其他社会主体间的协作和互动。从单一主体到多元主体的转变，是一个权力分享的过程，从而推动公共领域利益相关方的共同参与，最大限度地实现各方共同利益，使公共管理结构呈现稳定有序的状态。 　　当治理理论应用到城市管理领域，便产生了城市治理。瑞士政治学家皮埃尔认为，城市治理是“城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程”。[2]从西方国家的实践来看，城市治理的多元主体、协商、合作等理念已经得到广泛认同与运用。 　　就我国而言，各地城市管理的主体是政府机关，但传统的城市管理模式已无法满足日益多元化的公众利益需求。 　　（一）城市事务发展的客观要求 　　20世纪以来，城市规模扩大使其所面临的公共事务不仅数量增加，而且日益显露出综合性、动态性、复杂性和不确定性。在现阶段，行政管理覆盖面与社会快速变化之间的矛盾始终存在。一个城市的大部分社会和经济问题的解决，需要有更多社会力量来推动，这就需要建构以公共产品和服务的有效供给为目标的城市治理模式。 　　（二）城市管理困境的改革需要 　　我国现行的城市管理体制基本特征为政府集权、城市分级、城乡隔离、垂直切割，其困境主要体现在：（1）规划、建设与管理脱节，城市规划、城市建设忽视了后续的城市管理。（2）集权与分权的矛盾。城市竞争力的提升要求城市公共权力的相对集中。然而，城市社会事务的复杂化，公民对社会服务及公共参与要求的多样化，又要求公共部门采取贴近社区的分权化管理。（3）条块关系不顺。垂直管理与属地管理的矛盾，体现为城市建设和管理中的相互扯皮、推诿、争利等行为。（4）责、权、利不匹配。管理责任与权力的脱节与错位，源于城市管理的事权、财权、人事权相互切割所导致的政府权能配置的不合理。各地面临城市管理的困境，积极进行着改革探索，但迄今难以从根本上解决问题。须要践行城市治理理念和制度，明确政府与社会的合作伙伴关系，才能从根本上改变现状。[3] 　　（三）民间力量崛起的参与诉求 　　经济改革和政治改革使得经济、社会领域出现了部分管理和服务的“真空”，推动了各类社会主体自主权的不断扩大，新的社会角色和组织大量涌现，民众的权利意识及政治参与意识、参与能力逐渐增强。这种民间力量以自治性为其基本要素，在解决城市发展面临的问题时，发挥着政府机构不可替代的作用。 　　（四）各国治理潮流的重要影响 　　当今世界，治理型政府模式日益发挥出重要作用，人们甚至将“更少的统治，更多的治理”作为改革和发展的口号。[4]以纽约和东京为例，它们都拥有发达的公共领域，其社会力量相当强大，民间组织多得难以统计。这些组织不仅促进了社会整合和群体间的认同，而且使国家与社会密切沟通，易于使人们对城市的一些重要事项达成合意和共识。在此基础上，城市的各种政令得以畅通。同时，由于这些民间组织类似于遍布社会的大学校，可通过动员、组织、交流、合作、协商等活动，将其成员培养为现代城市所需要的、独立自主和自治自律的市民。[5] 　　二、城市治理的基本特征 　　城市治理以多元主体共同参与为核心，因此在诸多方面与城市管理都有所差异。 　　（一）治理理念的现代性 　　相对于城市管理的这种单方性、高权性、强制性而言，城市治理则贯彻一系列新理念，包括人本、人文、民主、法治、高效、和谐六个重要理念，构成有机联系、相互影响、共同作用的现代城市治理理念体系。 　　（二）治理主体的多元性 　　在城市治理中，政府承担着重要的基本职能和责任，却不再是公共事务管理的唯一主体。政府之外的企业、公民和第三部门等也是公共治理的主体之一。他们在城市各个领域中发挥着各自的独特优势和作用，分担城市治理的责任，实现对城市公共事务的合作管理，以达到公共管理品质的正当化、公共管理效率的最