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我国环保NGO发展困境与法律对策 　　摘要：环保 NGO拥有专业技术优势，通过施加舆论压力和发挥教化功能， 它在全球环境治理领域已经形成了一定影响。与此同时， 环保 NGO在该领域面临着独立性受削弱、专业性性缺乏、社会影响力不足、内部结构不合理、法律保障机制不健全等一系列问题。当前应从增强自身发展能力、提升法律地位、建立社会监督机制等方面来解决我国环保 NGO 在进一步发展的过程中遭遇的一些发展困境。 　　关键词：环保 NGO；发展困境；法律对策 　　中图分类号：DF63 文献标识码：A 　　文章编号：1005-913X（2014）01-0060-03 　　NGO（Non-Governmental Organization，NGO）中文译为非政府组织，包括“非赢利”组织、“非盈利”组织、“非营利”组织、民间组织、社团组织等，是政府与企业之外不以利益最大化为目的的第三领域（第三部门），具有非营利性、非政府性、志愿公益性等特点。[1]随着环境污染问题的日益突出，单靠政府干预的结果并不理想。环保 NGO 开展的各种活动对于提高民众的环境意识和缓解严峻的生态环境危机起到了重要作用。当环境资源面临“市场失灵”和“政府失灵”时，环保 NGO 的任务将更加艰巨，它在环境保护中的角色也将越来越重要。 　　一、我国环保NGO的发展现状 　　（一）环保NGO数量及从业人员 　　环保 NGO 作为一种新的社会组织形式，最早出现在 19 世纪中期，成立于 1865 年的英国公物保护协会是世界上第一个环保非政府组织。[1]我国环保 NGO 起步晚、发展还很不充分。据中华环保联合会报告显示，直到 1978 年 5 月，我国第一个具有官方背景的环保 NGO 即中国环境科学学会才宣告成立。 此时世界范围内环保NGO已存在三千多家。1991 年 4 月，我国第一个民间性质的环保NGO 即辽宁盘锦市黑嘴鸥保护协会成立。据中华环保联合会调查，2005年中国环保NGO有2 768家，到2008年已达到3 539家，发展极为迅速。但是，环保NGO规模普遍较小，平均每个环保民间组织的全职人员在25人左右，在我国环保NGO中，有28.9%的没有专职人员，46.5%的专职人员人数在1-5人之间，59.7%的草根NGO的专职人员人数在1-10人之间。[2] 　　（二）环保NGO组织机构及管理模式 　　环保NGO根???其关注的不同的领域，可以分为不同类型的环保组织。既包括综合性环保非政府组织，如自然之友、北京地球村等，它们关注几乎所有的环境问题；也包括专门性环保非政府组织，如中国野生动物保护协会、中国小动物保护协会等，主要关注野生动物保护活动。 　　根据成员构成结构来划分，既包括研究型，主要由相关领域的专家组成，通过监测、研究和分析，向社会提供最新的环境研究成果或向有关政府提供政策研究报告；也包括参与型，它们一方面强调环境保护的群众和大众参与的重要性，一方面重视环境研究，主要由数目庞大的普通会员和实力强大的环境科研队伍组成。 　　从环保NGO内部管理模式的情况看，可分为官办型环保NGO与草根型环保NGO。官办型环保NGO如北京环境科学学会、中国环境新闻工作者协会等，它们是由政府直接或间接控制的环保组织。我国草根型环保NGO如“自然之友”、“地球村”等，民间草根型环保NGO约占14.3%，其特点就是自主性强，较少受到政府的行政干扰，拥有独立的人事权。 　　另据调查表明，我国环保NGO的发展还处于起步阶段。虽然与20世纪90年代相比有很大进步，但是与发达国家成熟的环保NGO相比，中国环保NGO的组织管理水平尚有很大差距。大多数环保NGO治理结构仍然不完善，理事会形同虚设。有将近30%的环保NGO没有理事会，将近30%的环保NGO没有年度报告。 　　（三）环保NGO的活动方式 　　第一层次，开展环保知识、环境意识的宣传和教育活动； 推动环境保护领域的公众参与活动； 开展保护生物多样性、保护自然生态环境的专项活动。第二层次，开展环境保护科学技术的研究工作； 对环境保护项目进行资助，对环境污染受害者进行援助； 环境保护产品的推广以及业界联合等活动。第三层次，参与制定环保公共政策； 参与全球范围内的环保交流活动。此外，环保 NGO 还开展环境质量影响的认证与评价业务，提供环境保护方面的咨询和指导。 　　我国的环保NGO还处于初步发展阶段，目前的活动主要停留在通过环境教育使公众意识到环境与资源危机的层次上，缺乏对突发重大环境问题和国际性环境问题的反应能力，对参与环境政策制定和实施社会监督的能力不足、成效不高。 　　以“绿家园”、“自然之友”等环保NGO参与的怒江水电开发被搁置一案为例，环保NGO的政策倡导性参与只是一种间接性的参与，与参与到政府的决策，从