城区集体土地管理中存在几个问题及对策.doc

城区集体土地管理中存在几个问题及对策 　　摘要: 近年来，伴随着工业化的迅速推进，中国的城市化进程不断加快。但是城市化在孕育着现代文明的同时，也造成了用地紧缺、交通拥挤、城市污染等一系列问题。实践证明，城市化要加快，人们生活质量要提高，就须解决合理配置、利用城区土地资源问题。其在城市土地利用中，市场机制和政府机制是相互配合、相互补充的两种机制。在不同的经济体制中，市场机制和政府机制配合的方式及程度有很大不同。 　　 本文在指出当今城区用地中存在的一系列问题的同时，亦分析了导致问题产生的深层次原因，并提出了相应的解决措施。 　　关键词: 主要问题；主要成因；对策 　　中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号： 　　城区集体土地管理水平的好坏，直接影响到农民的切身利益。在我国社会主义初级阶段，各种法律法规还不很完善，土地法律法规也还不够健全，城区集体土地管理还不适应土地市场的运转，不适应市场经济的需要。纵观我国土地管理工作，除了国有土地管理条块比较分明外，集体土地管理还不很规范。直接损害了农民的集体土地权益，由此引发一系列的社会问题。因此，集体土地的管理体制改革势在必行。 　　一 城区集体土地管理存在的主要问题 　　目前，我国的集体土地管理实践中存在着种种问题，其中表现最突出的有以下几个问题：(一)集体土地所有权名不符实而成为“虚有权”。（二）集体土地权属纠纷严重，土地管理部门难以确权。（三）集体土地合法权益难以得到有效保护。 　　二 城区集体土地权属管理难的主要成因 　　集体土地所有权缺乏核心权能——处分权。 　　从民法的角度考察，我国农村集体土地所有权缺乏核心权能——处分权，使集体土地所有权名不符实而成为“虚有权”。主要有以下几方面： 　　集体土地所有权不得出让和转让，但国家却可以根据所谓公益目的对集体所有的土地进行强制征用，使集体所有的土地变为国有。我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留??，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”《城市房地产管理法》第8条规定：“城市规划区内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”，这明确规定集体所有的土地不得出让。 　　 2、农村集体建设用地需由政府批准，村民集组织没有批准权。根据《土地管理法》第61条的规定 “农村集体公共设施、公益设施建设用地，须由县级以上政府批准”，集体经济组织没有批准权。由此可见, 集体土地所有权其实是名不符实而成为“虚有权”。 　　集体土地确权法规不健全，土地部门难以确权。 　　在土地管理工作中，土地确权是土地管理部门经常面临的问题，而这项工作又很难开展，其原因是多方面的，但总的来说使土地管理部门难以确权的主要有以下三个原因： 　　土地交易无章可循，市场混乱。 　　城乡结合部的农村居民房地产私下转让，造成集体土地所有权流失，而且流失的房地产大都是经营性住房。在进行土地市场清理中发现，房地产交易的双方当事人已到公证机关办理了法律公证文书，并且都有一个共同的特点：房屋是个人财产，其有处分权。对这种私下交易房地产行为，我们土地管理部门很难定性违法事实。虽然明知交易后土地跟着房产转移，应该有一个法定的变更程序，可是目前我国土地法律、法规没有对农村居民房地产转让的合法性有明确的规定。《土地管理法》第63条规定“不允许农民集体所有的土地使用权出让，转让或出租等用于非农业建设”，这意味着集体所有的土地不得进行招标，拍卖等交易，但这也不等于不允许农村居民房地产在交易时土地跟着流转。只是已经由政府及土地权属管理机关给农村居民户进行土地登记造册发过集体土地使用权证书，在房地产发生转让时，如何注销证书？如何变更登记？如何制约集体土地所有权变相转让？这令土地权属管理机关措手不及。 　　2、文革期间指令性用地引起土地权属纠纷难以确权。 　　我们这里所说的“指令性”一般指当时经过公社革委会某某领导指令生产队之间进行土地平调，或者指令某某生产队（单位）使用某某生产队的土地。当时生产队是集体化管理，减少土地就等于减少劳动能量和减少公购粮任务，因此土地减少的一方一般没有提出任何意见。这种“指令性”行为，有个人意志也有集体决策。虽然此行为已成为历史，但随着农村人口不断增长，及对土地需求量的增大，这一“指令性”调整土地行为所引起的土地权属纠纷最为突出。土地权属管理机关在受理调查处理土地权属纠纷当中，所适用的国土[籍]（1995）26号文第21条“该农