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浅析中国农村敬老院建设与发展 　　摘 要：随着中国人口老龄化的加剧，青壮年劳动力的大量转移，农村留守老人越来越多，传统的家庭养老功能日趋弱化。农村的养老问题受到了当今社会的高度关注，尤其是作为集中供养重要途径的农村敬老院的建设。为了改善农村老人的生存环境，积极探索农村敬老院的建设和发展具有深远意义。 　　关键词：农村；敬老院；发展 　　中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）13-0052-02 　　在中国，约有60%左右的老年人生活在农村。随着中国人口老龄化的加剧，青壮年劳动力的大量转移，农村留守老人越来越多，传统的家庭养老功能日趋弱化。现在的农村老人不仅要承担繁重的田间农活，还要承担抚养第三代的责任。大多数老人由于年龄的增长，体力和精力不支，不论是在精神生活方面，还是身体健康方面都受到了很大的损害。农村老人的养老问题受到了当今社会的高度关注，尤其是作为集中供养重要途径的农村敬老院的建设。目前，中国农村敬老院有3万余家，只有1.1万家身份合法，高达2/3的敬老院是“黑户”。而且，中国农村敬老院的闲置床位多达47.5万张，利用率只有78%，根本没有发挥出养老中心的作用。为了改善农村老人的生存环境，积极探索农村敬老院的建设和发展迫在眉睫。 　　一、中国农村敬老院的发展历程与现状 　　1956年1月，中央以草案的形式发表的《1956—1967年全国农业发展纲要》，首次提出了“五保”的概念。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》也规定了“五保”的内容。以此为依据，由中国特色的农村五保制度初步形成。由于分散供养不能解决一些孤寡老人的无人照料问题，一些地方开始为五保户兴建敬老院对五保老人实行集中供养制。1956年黑龙江省拜泉县兴华乡办起了全国第一所农村敬老院。这以后，全国各地纷纷效仿，本着 “一乡一院”的建院目标，以集体经济为依托，以本乡镇“五保”对象为主体，全面建设乡镇敬老院。据统计，1958年全国共办起15多万所敬老院，集中收养五保对象300多万人。 　　农村实行分田到户的生产责任制以后，1985年国务院规定，乡和村供养五保户的费用，“实行收取公共??业统筹的办法解决”。20世纪80年代初农村实行“大包干”，集体经济解散，原来由村组集体供养的五保户的生活来源成了问题。民政部门及时采取措施，主要是对五保供养所需经费以乡镇为单位进行统筹，并大力发展农村敬老院，实行集体供养，政府给予必要的支持。在20世纪80年代中期掀起了一股建福利院的高潮，各乡各镇都建起了自己的福利院，并划拨了一定的土地给福利院作为生活用地，有条件的办起了养殖场等，以增加收入改善经济状况。统筹款还是由五保户所在的村组承担，只是由乡镇统一收支而已。 　　1994年，国务院发布《农村五保供养工作条例》，首次以法规的形式对五保供养进行了规范，明确了五保供养工作的性质、资金来源、集体责任等，为农村五保供养工作提供了基本的法律依据。1997年，民政部颁布的《农村敬老院管理暂行办法》明确规定，敬老院是农村集体福利事业单位，其所需经费实行乡镇统筹，并通过发展院办经济和社会捐赠逐步改善供养人员的生活条件，进一步加强了农村敬老院的建设。 　　不过，随着农村经济的改革深化与发展，建立在农村集体经济基础之上并主要由农村居民互助的农村五保制度亦面临着新的挑战，尤其是农村实行税费改革和取消农业税等后，农村中的五保对象亦需要有新的保障机制。在新的时代背景下，民政部、财政部、国家发展和改革委员会于2004年8月23日联合发出《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》，再次明确了农村五保供养工作的相关政策，为在新的形势下做好农村敬老院的建设工作提供了指导。 　　二、中国农村敬老院发展过程中存在的问题 　　1.敬老院的机构性质不明确，管理体制不顺畅。1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》中并没有明确敬老院的性质和主管部门，只是规定“县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的农村五保供养工作。乡、民族乡、镇人民政府管理本行政区域内的农村五保供养工作”；“县级人民政府和乡、民族乡、镇人民政府应当为农村五保供养服务机构提供必要的设备、管理资金，并配备必要的工作人员”。由此可以看出，农村敬老院是在民政局与乡镇政府的双重管理之下，那么敬老院到底是民政局的下属事业单位还是乡镇所属事业单位，在《条例》里没有明确规定，导致权责不分。由于不具备法人资格，当前乡镇（街道）敬老院由乡镇（街道）直接管理，客观上使得政府和敬老院一体化，造成政事不分，职能错位，既增加了政府的负担和法律责任，也使得敬老院自身缺乏应有的生机与活力。另外，由于性质模糊，乡镇敬老院均未进行法人登记，在金融机构不能开设独立银行账户，不能取得规范的收款收据，社会捐助和财政补贴不能