地方政府保障房供给合作性努力与自私性努力一项实证研究.docVIP

地方政府保障房供给合作性努力与自私性努力一项实证研究 　　摘要：地方政府具体落实保障房供给政策，其行为取向是保障房有效供给的决定性因素。构建改进的多任务委托代理模型，研究激励约束机制与地方政府付出的努力，以及与保障房供给行为取向之间的关系。研究结果表明：其一，地方政府的合作性努力水平与激励强度正相关。其二，约束机制缺失时，地方政府的自私性努力水平不随外部性强度的变化而变化；存在有效约束机制时，自私性努力水平与惩罚强度负相关。因而，增加保障房有效供给，既要激励地方政府的合作性努力，也要约束地方政府的自私性努力。 　　关键词：保障房；地方政府行为；激励机制；合作性努力；自私性努力 　　中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）10-0005-06 　　一、引言及文献述评 　　改善低收入家庭的居住条件，维护低收入家庭的基本居住权，是重要的民生问题，是政府应尽的一项职责。根据我国政府间职责划分标准，中央政府将保障房供给的具体落实任务委托给地方政府，市县政府负责建设用地的无偿划拨与大部分建设资金的筹集。然而，在当前分税制、地方官员政绩考核机制、问责制等激励与约束机制下，地方政府不断进行保障房供给行为的适应性调整，除了实施与中央政府利益一致的合作性努力（皮建才，2010）[1]，更有激励实施与中央政府利益不一致的自私性努力（皮建才，2007）[2]，使得保障房供给效果不甚理想。因此，探究地方政府在保障房供给过程中实施的不同努力及其根源，对于构建保障房有效供给的长效激励机制、促进保障房供给的制度化，具有重要的现实意义。 　　从既有文献看，研究地方政府保障房供给行为取向的文献并不多见，少数学者考察了地方政府轻视住房保障的倾向。比如，高波（2010）[3]研究认为，地方政府普通存在“重发展，轻保障”的倾向，住房保障问题比较突出。因为对政府的住房保障行为没有相应的法律规定，对政府住房保障缺乏硬约束，地方政府为了加速经济发展而忽视了财政在住房保障方面的投入，地方政府在提供住房保障方面严重缺位，致使保障房供给严重不足。贾春梅（2012）[4]研究认为，地方政府为了增加预算内外收入而产生“重市场、轻保障”倾向。发展住房市场可以带来可观的营业税及土地出让金等预算内外收入，而无偿划拨保障房用地丧失土地出让金，丧失商品房建设的各类税收，并且还要使用其他来源的预算内收入来承担保障房建设成本，因而，地方政府的理性选择自然是发展住房市场。上述研究描述了与经济发展相比或者与住房市场相比，地方政府表现出的“轻保障”行为取向，同时也揭示了财政收入是地方政府轻视住房保障的成因，为本文的研究奠定了良好的基础。然而，遗憾的是，其一，既有文献主要关注了财政收入对地方政府保障房供给行为取向的影响。然而除了财政收入，其他激励机制同样影响地方政府行为，比如地方官员晋升。另外，约束机制也会影响地方政府行为，比如问责制。其二，既有研究考察的是某一时间段内的行为取向。事实上，从1998年住房保障制度实施以来，随着激励与约束机制的变化，地方政府保障房供给行为取向一直进行着适应性调整，即地方政府保障房供给行为取向存在一个变迁过程。 　　根据以上分析，本文首先梳理地方政府保障房供给行为取向的变迁过程，考察引致地方政府保障房供给行为取向的激励与约束机制。其次，本文将地方政府在保障房供给过程中付出的努力区分为合作性努力与自私性努力，并将两种努力、不同的激励约束机制共同引入改进的多任务委托代理模型，进行一般均衡分析，考察激励约束机制与地方政府两种努力之间的关系。最后，有针对性地提出构建保障房有效供给的长效激励机制的政策建议。 　　二、地方政府保障房供给行为取向变迁分析 　　1994年开始的分税制改革实质上是中央政府与地方政府之间的财政收入分权改革，财政支出责任划分变化不大，地方政府仍然需要承担基本公共物品的供给责任（李学文等，2012）[5]。于是，地方政府的财权事权不对等程度加深。为了缓解地方财政压力，分税制默许了地方预算外收入的存在。另外，“招拍挂”土地出让制度改革等一系列经济体制改革也赋予了地方政府一些相对独立的权力，这就为地方政府追求土地出让金等预算外收入、热衷于发展辖区经济提供了制度基础，也成为增长型地方政府①形成的外在激励条件。 　　中央政府将保障房建设的具体实施任务委托给地方政府。地方政府供给保障房将同时减少地方政府的预算内收入与预算外收入。具体而言，其一，保障房建设用地需要地方政府无偿划拨，在年度土地供给总量既定的情形下，挤占商品房建设用地，丧失土地出让金等预算外资金；其二，失去将土地用于商品房开发带来的各类税收等预算内收入，并且还需要地方投入大量资金用于保障房建设。因而，地方政府供给保障房不会给其带来任何财政收益，换言之，