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城乡统筹视野下京郊农村居民点整理利益协调与模式优化研究 　　摘 要：在新农村建设、征地制度改革等政策背景下，农村居民点用地整理涉及经济与社会转型时期城乡土地利益关系的重大调整。北京城市郊区居民点整理模式多数都以“农民上楼”为特征。在对其特征、存在问题及利益分配格局进行分析的基础上，提出农村居民点整理中出现社会问题的根源在于居民点整理后增值利益分配机制与监管体系的内在缺陷，进而对京郊农村居民点整理的利益协调及其格局优化进行探讨，并探索北京市城乡结合地区农村居民点整理模式的途径和改革取向。 　　关键词：农村居民点整理；利益协调；“农民上楼”；京郊 　　中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）06-0039-05 　　一、研究背景及概念界定 　　1.研究背景。城乡统筹发展的核心问题是土地利用 [1]，城市增长发展到一定程度要求实现城乡统筹和理性增长。党的十八大将加大统筹城乡发展力度作为解决三农问题的根本途径，在新农村建设、征地制度改革、土地集约节约利用等政策背景下，农村居民点用地整理涉及经济与社会转型时期城乡土地利益关系的重大调整，也是关乎实现“提高农民在土地增值收益中的分配比例”这一目标的关键环节。在中国改革开放以来的三十年里，快速城市化进程使城市和农村土地利用的总体格局迅速演变，用四个字概括就是“城进乡退”，城乡发展用地供需矛盾日益突出，影响了土地集约利用和经济社会可持续发展。从中国城乡建设用地配置的现状来看，一方面，城市建设用地紧张，城市发展受到土地供给的严重约束，大量人口集聚涌进导致城市规模膨胀，引发交通拥挤、长途通勤，人口现实所引发的社会与环境问题正与日俱增，土地利用所牵及的社会因素也日益复杂；另一方面，农村建设用地（主要是农村居民点用地）闲置、浪费严重，人均宅基地面积有增无减，土地利用效率低下，城乡建设用地不尽合理 [2]，这种“悖反”更加剧了优质农用地的持续减少。 　　如何将土地利用与城乡统筹发展有机结合起来，已成为中国几乎所有城市在推进城乡一体化进程中亟待研究和解决的问题。推进城乡???筹发展迫切需要改变土地资源粗放利用的现状，加快推进土地资源整合，优化城乡建设用地结构布局。由于中国城乡建设用地之间存在明显的效率落差，并有扩大趋势，在耕地数量受到严格保护的同时，城乡土地利用必须协调工业与农业、吃饭与建设、发展与保护等各方面的关系。对单纯依赖数量型挖潜为特色的农用地开发整理难以成为土地整理的持久方向，加大建设用地整理力度是推进土地节约集约利用的重要途径，通过农村居民点整理这种方式来实现耕地目标的保护和满足城镇发展的需要将是后续政策之取向。北京市郊区旧村改造和小城镇建设多以“空心村”整治为起点，在“最严格的耕地保护制度”与城市用地需求加大矛盾共存的现实下，建设用地整理的开展已经逐步缺乏后续发展空间，未来最主要的农村建设用地整理的空间也将集中在农村居民点上。 　　2.概念界定。现实中的农村居民点整理在各地称谓不尽相同，所依托的政策工具也不一样。比如村庄整理、新农村建设、宅基地换房、农民上楼、综合整治等，可能某些具体操作环节上有出入，但其工作重点一致。北京城乡结合部地区传统的农村居民点整理模式主要分为以下四类：农村城镇化型、自然村缩并型、中心村内调型以及异地迁移型用地整理模式 [3]。本文所称的农村居民点整理模式，包括各种类型的模式，但是按照最简单的分类方法将其分类，由于北京市农村居民点整理多集中于以“农民上楼”为主要表象特征的整理模式，因此本文将这种整理模式作为主要的研究对象，即按照在北京地区农村居民点整理过程是否存在“农民上楼”这一现象，分为农民上楼模式和农民不上楼模式，上楼模式多集中在城市近郊区，或距离城市通勤时间较短的农村。 　　二、京郊农村居民点整理模式的整体特点及问题 　　北京市的农村居民点大多数是围绕原有自然村扩展而成，缺乏统一规划。村民居住散乱“见缝插针”或“打补钉”，一方面，原有村落膨胀蔓延，使旧村基本连片；另一方面，一些非居住用地逐渐被农民宅地包围，造成居住地与非居住地混杂、用地功能不清的不合理局面。针对这些问题，北京市在全国城市中较早开展了农村居民点的整治工作：2006年起，市政府逐步推进农“五项基础设施”建设工程，用五年时间完成了全市3 955个行政村的基础设施改造；2008年，出台《关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局意见》，并在2009年将海淀区北坞村、朝阳区大望京村确定为第一批试点村；2010年，投资2 300亿元对城乡结合部的50个市级重点“挂账村”①进行城市化改造，探索集体土地利用、拆迁安置补偿新模式，涉及9个区县，38个位于中心城范围，12个位于新城范围，覆盖土地面积3 200万平方米，涉及农民约14万人，整治后优先保证农民回迁