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双轨制政策试验政策创新中国经验 　　[摘要]中国的双轨制改革不仅存在于经济领域，还发生于行政领域，并形成一种独特的双轨制政策试验模式。中央政府通过区分试点地区和一般地区，批准试点地区开展政策试验并给予政策优惠，这一制度有效激发了地方政府的改革热情，降低了政策试验可能遇到的阻力，加速了典型经验的扩散速度，提升了国家政策创新能力。本文分析了双轨制政策试验的表现形式和独特功能，总结了其有效发挥作用的前提条件。 　　[关键词]双轨制政策试验；政策创新；政策扩散；地方政府 　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）06-0012-05 　　一、问题的提出 　　作为政策科学的一个重要研究领域，政策创新研究兴起于20世纪60年代。在通常理解中，创新是指新事物第一次被创造出来。在政策创新研究文献中，主流观点则是把创新理解为新项目、新政策在某个组织中第一次被付诸实施，而不论其是否被其他组织采用过。[1]换言之，某项政策只要对采纳它的政府来讲是新的政策，就属于政策创新。政策创新不同于政策发明，政策创新强调政策采纳的首次性，而政策发明更强调政策理念、项目和方案的原创性。 　　西方学者的政策创新研究大多以分权体制为制度背景。其中，美国学者的国内经验研究主要集中于州政府层级。贝斯利和凯斯利用美国各州的数据，提出州长之间存在一种“标尺竞争”模型。[2]该模型认为，投票人通过比较本地区与其他地区政策的绩效状况来评价本地决策者，对每位决策者的评价都是以相邻决策者的业绩作为标尺，由于地区之间的标尺竞争，地区决策者对谋求更高职位感兴趣，而设计创新性政策是向选民们发送有效信号的首选方式。西方学界有一种普遍性观点认为，府际分权为开展不同政策实验提供了大量机会，有利于促进政策创新[3]，而政府集权（中央政府）每次仅能检验一种政策，因此政策试验的多样性不及分权体制。很多经验研究检验了美国各州之间活跃的政策扩散现象。[4] 　　然而，改革开放以来，中国在单一制和中央集权的政治结构下，中央决策者通过调整政治动员和晋升激励机制，有效地激发了地方政府的政策创新热情。罗斯基指出，中国的政策实验对推进制度创新和经济增长起到了重要作用。[5]海尔曼认为，大范围持续进行的“分级制政策试验”带来了行政、立法和经济制度的创新，为中国经济腾飞提供了有效的制度配置。[6]借鉴中国政策创新经验，许多发展中国家也采取了类似行动，但结果却大相径庭。以印度创建经济特区为例，看到中国经济特区取得空前成功，印度国会于2006年通过《经济特区法案》。然而，该法案在全国付诸实施后，由于遭到失地农民抗议并引发大规模流血动乱，中央政府不得不宣布暂时冻结经济特区审核。与这些国家不同，中国改革以来的政策试点要顺利得多，并成功地将许多试点项目转化为全国性的行动纲领。 　　中国在单一制的政治结构下通过什么制度安排，有效地提升了地方政府的政策创新能力，为什么其他发展中国家试图复制中国政策创新的基本经验，却难以达到预期效果？中国特色的政策实验需要哪些前提条件？为了回答上述问题，本文借用经济学界提出的双轨制概念，提出并检验一种双轨制政策试验的基础性制度安排，着力于分析双轨制政策试验对激发地方官员创新热情的独特功能，并探讨这一制度安排发挥作用的前提条件。 　　二、双轨制政策试验的概念和表现形式 　　（一）双轨制政策试验的涵义 　　双轨制政策试验是指在单一制和政治集权体制下，中央决策者有选择性地赋予某些地区以政策试验权，支持试点地区探索并执行新的政策方案，在试点地区和一般地区之间形成双轨制的政策结构。改革开放以来，为探索有利于加快发展的新政策体系，中央决策者有选择地确定一些试点地区，赋予其政策创新先行先试权，并在试点地区与一般地区之间进行绩效比较。对于成效显著的新项目和解决方案，再通过政府学习和上级推广途径，加快政策创新向一般地区扩散。 　　“双轨制”这一概念最初发端于改革开放之初的经济体制改革讨论，并形成了价格双轨制的改革思路。[7]价格双轨制一开始实施就颇受争议，赞成者和反对者的声音都很响亮。由于中国经济快速增长，一些海外经济学者对价格双轨制做出了积极评价。[8]斯蒂格利茨甚至认为，双轨制是在从计划价格向市场价格过渡中找到的“天才的解决办法”。[9]从政策创新视角看，在实施价格双轨制改革之前，中国政府已经启动了另一种双轨制改革，本文称之为“双轨制政策试验”。 　　双轨制政策试验与双轨制价格改革的区别在于：前者发生于体制内的不同地方政府之间，它依赖于“自上而下”的授权，形成“自下而上”的政策试验，赋予试点地区以先行先试权，在体制内形成绩效竞争和示范效应；后者发生于体制内组织和体制外组织之间，它区别对待不同性质的组织，分别采取不同的定价体系。由于存在寻租和腐败问