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论城市土地一级开发中政府治理 　　摘 要：中国已进入城市化的快速发展期，未来二三十年城市空间扩张将是中国城市化的物质表现形式，城市土地一级开发是城市规划实施的一种措施，既具有经济意义，也具有社会意义。通过深入分析当前中国城市土地一级开发中存在的问题和原因，从制度层面和管理层面提出完善城市土地一级开发中政府治理的建议。 　　关键词：城市规划；土地一级开发；政府治理 　　中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）07-0172-02 　　城市土地一级开发是城市政府为了城市国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划的顺利实施，在土地出让或划拨前对土地进行整理、投资、开发的过程。据了解2007年底中国的城市化率已达到44.94% [1]，同时2010年中国城镇化的预期目标是47% [2]。根据城市化的阶段性规律，中国已进入城市化的加速发展期，未来二三十年仍然是中国城市化的快速发展阶段 [3]。城市空间的扩张是其物质表现形式，城市土地开发既有经济意义，又具有社会意义，对于城市扩张起着关键作用。中国绝大部分城市已采用了一级开发的土地开发形式，但其中存在着很多问题，尤其是政府治理方面，因此有必要对其进行深入研究。 　　一、城市土地一级开发中存在的问题 　　1.在城市土地一级开发实施的宏观决策上，缺乏战略性，开发主体不从城市总体发展的层面考虑土地一级开发对城市发展的影响，而仅是就项目论项目，使得城市土地一级开发丧失了对城市发展的宏观调控作用。 　　2.存在城市土地一级开发项目选择的单个性评价与总体性评价的矛盾。目前土地一级开发项目的决策依据是对单个项目的可行性研究，即仅通过被选项目的投资与成本、投资完成后的价值分析、财务评价、社会效益等方面评价项目的可实施性，而没有从整个城市的发展角度考虑不同项目实施的时序安排，即对所有申请项目的综合评价。 　　3.非市场化的方式选择土地一级开发企业。目前土地一级开发企业要么是政府直属公共企业，要么是社会企业。公共企业是通过授权的方式、社会企业是通过协议的方式取得土地一级开发项目，政府并没有通过市???公开竞争方式选择土地一级开发企业。 　　4.规划与计划滞后于一级开发。目前很多一级开发项目在实施时，所在区域并没有完善的规划和计划，往往是边开发边规划，这使一级开发成本很难控制，政府的监管成本也随之加大。 　　5.单一的融资渠道与融资方式。城市土地收购、征用、前期开发、储备需要大量资金支持，如拆迁安置费用、集体所有土地征用补偿费和储备土地的管理费用等各种费用。虽然中国各级城市政府在土地收购储备制度方面各具特色，但土地收购储备、一级开发的融资问题基本相似，即融资渠道既单一，成本也大、期限较短，对城市土地一级开发具有潜在的危害。 　　二、讨论：问题成因分析 　　1.在整个城市层面并没有建立起一级开发的协调机制，由于土地收益仍然是政府的一项重要收益来源，所以各级城市政府仅是从本区域的发展做出决策。 　　2.土地管理过程中政府存在“失灵”。政府在管理城市中的决策失当、管理部门的内部性问题、寻租、目标短期化、将利用土地收益建设城市视为城市快速发展的唯一途径等等原因，使得以上问题的产生在所难免。 　　3.政府管理的多重标准与低效。中国城市实行土地国家所有制，政府事实上承担着执行土地所有者职能的角色。同时城市政府又是城市公共建设的管理者和提供者。因此，城市政府担当着土地所有者和城市土地开发的双重角色。也正是这种双重角色，决定了政府目标多重性。首先，作为城市管理者的政府，担负着公共利益维护者的重任。其次，作为土地所有者，政府在力求提供优良的基础设施等公共物品的同时，会力图从土地出让等活动中取得合法的土地租金。这种目标和角色两重性会使政府低效。 　　4.有关法律法规的制约。《预算法》对国家在进行预算资金的收入和支出以及预算资金管理活动做了规定，该法第28条规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。该规定使城市政府在土地一级开发中通过发行债券筹资受到限制，无法调动地方政府对土地一级开发的完全积极性。 　　三、对策与建议 　　（一）制度层面 　　著名经济学家舒尔茨认为，制度是一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。为了良好开发城市土地，在城市土地一级开发中涉及的土地管理制度、利益分配机制、市场机制、决策机制都有待进一步完善。 　　1.建立与宏观调控地位相适应的土地管理制度。城市土地一级开发存在的诸多问题都与现行土地管理制度不完善有关，因此应首先建立与宏观调控地位相适应的土地管理制度 [4]。首先要明晰中央和地方在土地管理上的职权，界定中央、省、市对土地的行使权，行使权清晰了，各级的责任也就可以衡量。同时建立独立的土地监