地方公债融资理论基础和现实挑战解析.docVIP

地方公债融资理论基础和现实挑战解析 　　摘要： 地方政府在提供地方公共品方面具有信息上的优势，而地方公共品的支出一般属于资本性支出，用举债方式筹集地方公共建设资金更为合理，它将公共项目建设成本分摊到项目受益的若干时期内，实现了成本与收益相匹配。在我国现阶段发展地方公债融资要面临地方政府预算软约束、中央与地方财权划分和地区间发展差距扩大等问题的挑战。 　　关键词： 地方公债；理论基础；预算软约束 　　中图分类号：F830.9 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）16-0011-02 　　0 引言 　　地方公债是地方政府从地方经济社会发展状况出发，在承担还本付息基础上向社会公众公开发行的政府债券。通过发行地方公债筹集地方公共项目建设资金是目前国际上通行的做法。地方公债融资有其理论基础，在我国现阶段发展地方公债融资要面临现实经济社会问题的挑战。 　　1 地方公债融资的理论基础 　　公共产品因其特殊属性一般很难通过市场价格机制来提供供给，这是市场机制失灵的地方，一般需要政府出面提供相应的公共产品来弥补这一市场缺陷。公共产品按照其受益范围的不同可划分为全国性公共产品和地方性公共产品。地方公共产品具有地域性，只会使在一定辖区内的居民受益，其收益基本上集中在某一范围之内，其供给主要是着眼于某一特定的区域需求，相应地，其成本也应由本地区来承担。从理论上讲，中央政府也可以提供这类地方性公共产品，但各个地方居民对公共产品的需求偏好不同，不同地区对公共产品的需求不一样。中央政府在此方面处于信息劣势。如果由中央政府来提供地方公共产品，地区居民对公共产品的不同偏好很难得到体现或被忽视，其后果是容易带来效率损失。所以从成本收益对称的角度讲，应该由地方政府承担提供这类公共产品的责任。 　　政府对地方公共产品的支出大多属于资本性支出，地方政府提供地方公共产品的过程基本上就是地方政府资本性支出的过程。资本性支出的项目一般需要投入大规模的资金，而且其支出会在支出之后的若干年内获得相应的收益，根据成本与收益的匹配要求，资本性支出的成本也应该分摊到支出后的若干年内。政府资金来源大体上可分为两大类，一为通过税赋、收费等获得的财政收入，一为通过举债方式筹集的债务资金。通过税费方式获得的资金其成本发生在当期以内，而政府的经常性支出其收益一般是在支出发生的当期，用这类税费资金来支持当期以内的政府经常性支出则使得资金的成本承担者和支出的收益者相一致，相匹配。而通过举债方式筹集的债务资金则需要以后时期内的居民承担相应的偿还责任，这种方式筹集的资金，其成本被分解到以后的若干个时期内。如果用举债方式筹集的建设资金用于政府的经常性支出项目，则会使得当期居民无偿获得政府支出的收益，而让后面若干时期内的居民承担偿还责任，这不符合公平与效率的原则。根据成本分摊与收益分享的实际情况，应该用举债筹集的建设资金用于支持政府资本性支出项目，这样一来，可以将资本性支出的成本分摊到以后的各个收益时期以内，实现成本与收益的一致。 　　因此按照效率与公平的原则，地方公共产品应由地方政府来提供，地方政府对地方公共产品的支出大多属于资本性支出，其资金支出应由地方政府通过举债筹集资金的方式来支付，这为地方政府发展地方公债提供了理论依据。 　　2 发展地方公债融资的现实挑战 　　与美欧等发达市场经济体国家地方公债市场发展历程相比，我国的地方公债市场还处于起步阶段，地方公债市场还不完善。在现阶段我国发展地方公债融资需要从我国现实经济社会条件出发，有效解决一些突出问题的挑战。 　　2.1 中央与地方的财权划分问题 1994年我国进行了分税制改革，在划分事权的基础上，按税收划分中央、地方收入，划分中央与地方政府的财政支出范围，在权责不对称、缺乏对地方政府融资行为硬约束的情况下，地方债券市场开放会加剧现存的财政风险时，中央政府不可避免地要承担地方债务市场开放后的债务风险。另外，改革开放以来地方政府支配的资源和承担的职能已大大拓展，成为了具有独立经济利益和分散决策权的重要主体，地方债券的发行，融资权的下放，将进一步强化地方政府的财政实力，减轻其对中央财政的依赖，增强自身同中央政府的“讨价还价”能力，这也会成为中央政府着重考虑中的问题。我国《预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但随着我国经济体制改革的进一步深入，地方债券市场的有效开放可以在很大程度上缓解地方政府的融资困境，进而推动地区经济的发展。这无疑也符合国家发展目标。发行地方公债并不意味着地方政府可以自由发债，地方公债可以在中央政府有效监管下循序渐进地发展。 　　2.2 地方政府预算软约束问题 在目前中央政府与地方政府事权不清、地方财政存在大量隐性赤字、地方政府“软约束”等制度背景下