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我国现行农村土地权属制度困境与出路 　　[摘 要] 我国现行农村土地权属制度存在的困境主要表现为所有权和使用权的残缺、“农民集体”法律内涵的模糊性以及农民利益表达机制的缺乏。本文从农村土地权属制度的两个方面进行剖析，一是内部“还权于民”、明晰土地产权，二是外部建立起农民利益表达机制，内外结合，探讨解决现行我国农村土地权属弊端的出路。 　　[关键词] 集体土地所有权；农民集体；还权于民；农民利益表达机制 　　[关键词] 河南科技大学大学生研究训练计划（SRTP）项目，（项目编号：2013153）。 　　【中图分类号】 F321 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）03-097-2 　　一、引言 　　建国后，我国的农村土地权属制度经历了四个发展阶段，第一阶段是耕者有其田的农民私有的土地所有权，第二阶段是农民私有，集体统一经营使用，第三阶段是集体所有，统一经营使用，第四阶段是集体所有，家庭承包经营。我国的农村土地权属制度正处于集体所有，家庭承包经营阶段，但其与当前社会经济发展的不适应性却日益凸显。 　　二、现行农村集体土地所有权的困境分析 　　（一）所有权和使用权的残缺 　　以马克思主义政治经济学关于“生产资料占有制”的论述作为中国土地权属制度设计的逻辑起点和基础，直接导致了农村集体所有土地出现了“所有权残缺”和“使用权残缺”的困境，更严重的是，集体土地的所有权关系在法律上开始变得混乱和模糊。 　　1.所有权残缺。所有权残缺是新制度经济学家哈罗德?德姆塞茨提出的一个主要理论，其意指“完整的所有权权利束中的一部分被删除”，而之所以如此，是因为“控制废除私有权利束的职位已被安排给了国家，或已由国家来承担。按照现行宪法和法律规定，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。除非国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。也就是说只有国家可以通过公权力的行使来改变土地的所有权性质，公民、法人或者其他土地使用者并不具有买卖或者以其他形式转让土地所有权的权利。 　　同样的，作为农村集体土地所有权人的“农民集体”，既不能自主地决定将自己的土地卖给本集体内部的成员，也不能将土地卖给周围的集体，甚至不能主动把集体土地卖给国家，而只能被动等待国家前来征收。这种通过法律对集体土地所有权人的权利进行的限制，不但使集体土地变成了德姆塞茨所说的“所有权残缺”，也使国家成了集体土地的真正所有权人。其结果是，那些依然归农民集体拥有的土地不过是“没有被征收的潜在的国有土地”而已。 　　2.使用权残缺。使用权残缺指的是农村集体土地一般只能用于农业生产，宪法对此尽管有暗示，但却并没有明确的规定。不过，现行的《土地管理法》却确立了“以土地所有权的性质来决定土地使用权的范围”这一原则。即农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，但是农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。我国《土地承包法》第17条也做了类似的规定，即农民有义务维持土地的农业用途，不得用于非农建设。同时法律也禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。这意味着集体所有的土地则等同于农业用地，被牢牢地限制在农业生产领域而不能用于能够产生高于农业收益的其他项目中去。 　　（二）关于“农民集体”的认识及其利益代表机构的问题分析 　　理论上，“集体”是指为了某种共同的目的而组织起来的人进行的一种群体性生活的共同体。“农民集体”是中国“特有”的民事权利主体。所谓特有，是指它的出现，不是社会经济自然发展的结果，而是基于国家政治的明确需要，并且它随后的地位变化，也不可避免地受到已铸入其内的国家意志的影响。中国“农民集体”规模巨大，但是在维护农民集体利益上、对政策制定的影响程度上都表现出弱势群体的状况，尤其是对于土地政策只能够单向度的接受。 　　从农村集体土地所有权的现实运作来看，由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到与之相对应的载体，导致“农民集体”作为集体土地所有权的主体实际上并没有具体的权利，并不行使所有者的实际权能。因此，当面对侵犯农民个体土地使用权的情形时，也难以通过“集体”寻求救济。 　　面对规模如此庞大的农民群体，什么样的组织能够有效地代表农民集体，这个实际参与经济活动的主体又是通过怎样的表意机制来表达自己的意愿。在调研中我们发现：农民利益代表机构，各地不一，有村公所、村委会或农村集体经济组织等，但村民委员会在广大农村是普遍存在的，因此笔者仅论述村民委员会的角色定位。 　　根据法律规定，村民委员会既不是经济组织，也不是政治组织，而是村民自治组织