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建设责任政府的一项制度安排 上海交通大学人文学院教授　胡果文 行政法治不仅要求我们的政府应该是一个有限政府、高效政府、服务政府，同时还是一个责任政府，而行政问责制正是我国当前建设责任政府的重要的制度实现形式之一。把行政问责与司法问责结合起来，让法律成为行政问责的制度根据和制度依托，将会大大增强问责的震撼力，也有利于行政问责制的进一步完善。 ??? 对各级政府官员的行政过错依法进行追究，越来越成为社会各界关注的热点。将于明年开始生效的《国家公务员法》以及此前颁布的《国家公务员暂行条例》和《党政领导干部辞职暂行规定》等，均构成目前对政府官员问责处分的主要依据，标志着我国行政问责制正向制度化、法制化方向深入发展。我们的政府应该是对人民高度负责的政府，而作为建设责任政府的一项重要的制度设计与制度安排，行政问责制具有不可或缺的理论和实践意义＋。 ??? 行政问责制是建设责任政府的重要的制度实现形式 ??? 我国人民在中国共产党的坚强领导下，正在致力于建设社会主义的法治国家。所谓法治，是一种以法律为主体，以市场经济的充分发育为经济基础，以民主政治的高度完善为政治基础，以权利义务观的清晰界定为文化基础的社会控制方式。行政法治是实现全社会法治的重要组成部分，它又内在地包含了行政职权法定化、行政机构法定化、行政程序法定化和行政责任法定化等四个方面的内容。行政法治所包含的这些内容，不仅要求我们的政府应该是一个有限政府、高效政府、服务政府，同时还是一个责任政府，而行政问责制正是我国当前建设责任政府的重要的制度实现形式之一。 ??? 行政问责制在行政管理学和行政法学理论领域内所凸显的意义首先在于，任何国家的行政活动都具有公共性，以整个社会为对象，以公共利益为目标。如果这种活动可以随意实施而无需承担责任，那么社会势将进入无秩序状态；同时任何国家的行政活动又都以行政权力作用于公民、法人和其他社会组织，并对它们的权益构成影响。 其次，责任行政是全部行政法产生的基础，是贯穿所有行政法规范的核心和基本精神。在政治制度、法律制度发展的历史过程中，确实存在过国家和政府无责任的时期。在这样的时期，专制和滥用权力的现象是普遍的，甚至是必然的。正是为了克服封建专制，防止行政权力的滥用，才有了近代民主制度和行政法。责任行政的理念及其规范之所以产生，根本目的就在于改变行政活动中的无责任状态，并把全部行政活动置于一种法律责任的基础之上。最后，责任行政符合我国特定的国情。我国有长期的封建社会的历史，封建特权观念影响很深，责任意识却很淡漠。中华人民共和国建立以后，在相当长的时期内，行政法治并未得到提倡和尊重，责任行政也并未成为普遍意识。因此，使我国各级政府机关及其工作人员逐步树立责任行政意识，使行政活动逐渐步入责任行政状态，对于我国当前正在着力建设的社会主义政治文明尤为重要。 ??? 抑制和减少政府官员行政不作为或乱作为的现象 ??? 强化和完善我国的行政问责制还有着十分迫切的实践意义。第一，它有助于抑制和减少我国目前不少地区和部门的政府官员在不同程度上存在的行政不作为或乱作为的现象。行政不作为，在多数情况下往往会构成严重的失职或渎职，给人民群众的生命财产和国家利益造成巨大损失。人们还清楚地记得当年非典危机袭来时，有关部门主要行政领导未能及时采取有力的应对措施，贻误了控制非典的最佳时机，致使疫区迅速扩大，感染人群大量增加，给国家和政府形象以及人民群众的生命造成不可弥补的损失。事实证明，在对有关部门行政领导采取问责处分之后，全国上下抗击非典的战斗在所有地区和部门中都得到了高度重视，在较短的时间内我们就控制了这场突发性公共卫生事件给全国造成的冲击。至于行政乱作为，主要指的是某些政府官员在施政过程中构成的行政违法、行政失当、行政损害现象。此前披露的安徽省阜阳市劣质奶粉事件、广东省兴宁市特大矿难事件以及农民佘祥林因所谓“杀妻罪”蒙冤服刑事件，均是与行政乱作为相联系的。对涉及这些事件的有关政府官员给予相应的问责处分，不仅能顺民愿、申民冤，而且能使更多的政府官员感受到他们所掌握的公权力背后所体现的沉甸甸的社会责任，客观上起到了罚一儆百的效果。 ??? 第二，行政问责制有助于明确与行政活动相对应的责任主体。问责，首先要明确的是问谁的责。但在这个问题上，过去很长一段时间并不是完全可以问得清的。其原因盖出于我国不少政府机构的职能并不明确，职能交叉重迭的现象还十分普遍。举例来说，前不久麦莎台风肆虐上海，某居民小区内的一些大树被刮倒或刮歪了。这些大树的善后处理究竟应该由谁来管？区房管局官员说，大树属于绿化的事，应由区绿化局来处理；区绿化局官员则说，他们只管行道树或公共绿地上的树木，居民小区内的树木应由区房管局来处理。最后，在小区居民的强烈呼吁下才由区政府出面协调解决了问题。行政问责制的实施，将在实践中