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社会救助法程序价值及其法律机制完善 　　摘要：程序作为法律的基本要素之一，是法律实施以及自我完善的关键保证。社会救助法律程序机制的完善不仅有助于产生符合正义、秩序、安全等价值标准的实体结果，更有助于彰显法律的规范性和稳定性，从而限制公权力、弘扬理性。中国现有的社会救助程序立法存在结构性失衡和功能性失衡两大弊端，既难以满足社会救助程序本身所具有的中立性、回应性、人道性以及整合性的价值特征，也难以应对维护社会救助权利的现实渴求。在程序价值理念的指引下完善社会救助程序立法，重点在于恢复社会救助法程序应有的价值平衡。 　　关键词：社会救助法；程序价值；申请审批；救助实施；权利救济 　　中图分类号：D922.182 文献标识码：A 文章编号：1004-9142（2013）02-0049-06 　　社会救助制度作为保障公民基本人权的最后一道防线，对于维护社会公平、和谐与稳定具有重要的意义。社会救助制度一般应包括政策性措施和法规性措施。但现阶段中国社会救助制度中90%是政策性措施，法规性措施只占10%，尚且社会救助法仍未出台，政策性措施与法规性措施严重失衡。[1]更为严重的是在社会救助中缺乏恒定的法律程序，主观随意性过强，既不能督促公权力的正确行使，又难以保证公民合法权利的实现。转型中国经济发展的地区差异、城乡二元结构及其“共时性”特征，决定了中国社会救助制度发展的不可一蹴而就。中国社会救助程序立法应在逐步完善的基础上，以法律程序正义理论为导向，综合分析社会救助法程序存在的各类基本问题，进而建构一套形式理性与价值理性相统一的社会救助程序。 　　一、社会救助法的程序价值及其法理基础 　　社会救助法程序是指主体遵循法定的时限与时序并按照法定的方式与关系实施社会救助行为。作为法律程序在社会救助法领域内的映射，社会救助法程序首先具备法律程序应有之普遍价值。依照绝对工具主义的观点，社会救助实体法能否得到最大限度的实现是衡量社会救助程序法好坏的根本标准。[2]同样，基于程序本位主义的理论，社会救助法程序约束司法者和执法者的恣意，彰显了实体法的规范性和稳定性，起??了限制权威、弘扬理性的作用。[3]这两种观点都过分偏重于社会救助程序某一特定的价值领域而忽略其程序价值的综合内涵。依照罗尔斯正义二原则[4]，社会救助程序的价值标准可以概括为，确认并保证每个主体都享有相对平等的救助权利，承担对等的义务，同时，通过制度建构完善各类救助渠道以期实现各类救助机会的绝对开放。因此，社会救助法程序的正当性不仅体现在公平、正义等外在价值的实现，也体现在对参与性、程序理性以及人道性等内在价值的追求——参与性是社会管理现代化的标志，要求现代国家普遍确认和强调积极的公民权原则[5]；程序理性要求法律主体在实施法律的过程中必须符合理性而不是任意和随机[6]；人道性则要求与公民权利密切联系的法律程序充分考量公共决策的特征以实现对人的尊重[7]。随着人权保障、分配公平、实质正义等理念的先后确立，社会救助程序价值的合理实现更应注重相关程序自身的内在品性。 　　首先，社会救助程序具有中立性——救助对象不因社会救助程序的设计而受到特别的保护或者不公平的待遇。社会救助行为的决定人一旦对行为结果享有个人利益或者偏见，该行为便难以视为无偏私，公平便无从谈起，同时社会救助法程序要实现参与性亦要维护一种开放性的对等形式。[8]社会救助法程序的中立性为各主体进行利益意见的讨论和博弈提供制度基础，使救助工作的利益各方在平等参与、对等沟通以及充分交流的基础上达成合意，从而促进社会救助工作理性选择的效果。[9] 　　其次，社会救助程序具有回应性。回应性“可以使目的具有足以控制适应性规则制定的客观性和权威性”[10]，社会救助法的权力控制目的要求其程序规则在客观性和权威性之间达成一种回应性平衡。法律并不是绝对独立于其他子系统的，它还能在很大程度上生产学习能力以适应其外部环境[11]，社会救助法程序作为社会救助法系统下一个相对封闭的子系统，除了要保证形式上的客观性和实质上的权威性，更要通过对实践因素的借鉴以促进自我参照和自我复制以维系二者的共融状态。对权威性的维护说明社会救助程序设计在本质上是维护公正，而对客观性的追求则要求其不可忽视效率。因此，社会救助法程序回应性的现实内涵在于平衡公正与效率以保证其形式价值的实现。 　　再次，社会救助程序具有人道性。尊严价值理论要求法律程序围绕人性的多样化需求进行重构[7]，以提高人性的指导性和可操作性来实现对多元化风险的防控。多元的人性需求在法律上形成诸如温饱权、健康权、适足住房权、人格权、收益权以及请求权等救助权利，在救助主体上实现从单一行政机关到多元社会机构的过渡，在救助对象和救助形式上依据不同的致困原因构建细致多层的救助种类体系，合理发挥社会救助法