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贺雪峰：乡村治理一百年 标签： 三农问题 ●      2006年取消农业税，无疑是一个具有历史意义的事件。取消农业税及国家开始实施以工哺农、以城带乡的新农村建设战略，意味着中国历史进入了一个新的阶段。而就农村来说，取消农业税不仅意味着两千多年来一直作为国家主要财政收入来源的农业税赋的终结，而且意味着中国已经完成内向积累的工业化阶段，进入了全新的现代化建设时期。     回顾二十世纪中国乡村治理的历史，如果依据国家与农民的关系状况，可以清晰地划分出几个相当不同的时期，其一是晚清至民国的二十世纪上半叶；其二是建国后至改革开放前，尤其是人民公社时期；其三是分田到户后至2006年取消农业税前。2003年全国农村推行税费改革开始，即为取消农业税作了准备。二十世纪的以上三个时期都面临着中国要通过内向式积累以完成工业化建设任务，都要实现毛泽东同志所说实行“大仁政”的富国强兵的历史使命。但是，三个时期在完成以从农村提取资源为目的的内向式积累方面的能力及效果方面，差异极大，在处理国家与农民关系的方式方面也差异极大。二十世纪的历史是刚刚过去的历史，从乡村治理角度总结这段历史，有助于客观地看待二十世纪历史，并有助于理解新世纪取消农业税的深刻原因。     从改革开放以后的乡村治理开始讨论，可以找到更多鲜活实证的资料，也更容易与读者的所见所闻勾联起来。1980年代初，全国农村分田到户，人民公社解体。从国家与农民关系方面看，人民公社时期，国家通过人民公社“政社合一”，“三级所有、队为基础”的体制，将农民组织起来，国家与人民公社打交道。人民公社解体后，国家不得不通过乡村组织与近两亿农户打交道。从农民方面看，因为将生产单位划小到中国传统社会中一直作为小私有单位的家庭，而焕发了家庭的内在积极性。分田到户后不久，一方面农民的劳动积极性被调动起来，一方面粮食收购价上调，化肥供应突增，良种迅速推广，加之人民公社时期修建的水利设施发挥作用，粮食产量持续上升，农民收入快速增加，农村一派欣欣向荣的景象。     但是，好景不长，受制于中国人多地少的结构性约束，到1980年代中后期，农村经济增长重新出现问题，一方面粮食增产空间有限，一方面农民增收困难。在1980年代，分田到户同时给农村带来活力的一个因素是乡镇企业的崛起，但乡镇企业分布极不均衡，在广大中西部地区，乡镇企业既无资金、资源，又缺市场。在1990年前后，“三农”问题开始凸现，农村中的各种矛盾变得尖锐起来。     进入1990年代，众所周知的农民负担引起社会持久关注，并成为乡村治理的痼疾。自1990年开始，中央有关部门即下发禁止加重农民负担的文件，至1990年代末，仅下发的中央级减轻农民负担的文件就有二十多个，但农民负担屡减不轻，屡禁不止。不仅是农民负担问题无法解决，而且诸如乡村债务恶化、乡村干部腐败、干群关系紧张、农民群体上访等严重问题也是层出不穷，越积越多。     要理解1990年代中国乡村治理由治到乱的逻辑，就要考察两个关键词，一是农民负担，二是乡村关系。所谓农民负担，就是农民所承担的出钱出力的各种负担，包括上缴国家的税收，乡村两级提取的“三提五统”费用，及其它各种要由农民出钱出力的达标升级事业，诸如“某某工程人民建”之类。上缴国家的税收和乡村两级提取的“三提五统”，虽然用途不同，但大体都可算作国家对农村资源的汲取。各种自上而下的达标升级事业，也可以看作国家致力于现代化建设的努力。换句话说，1990年代的农民负担，是国家为实现快速的现代化，而从农村汲取资源所致。中国农村人口巨大，在中国现代化进程中，内向积累的主体只能来自农村。1990年代由农村继续为中国现代化提供积累，是整个二十世纪国家与农民关系逻辑的延续。     先不论1990年代继续从农村汲取资源是否合理，从乡村治理的实践来看，二十世纪最后十年国家从农村汲取资源的效果却是很不好的。     分田到户以后，国家要从农村汲取资源，就必须通过乡村组织与千家万户小农打交道。总体来讲，中国农村情况虽然千差万别，却大都是现金收入很少的小农。温铁军早就指出，国家直接向剩余很少的小农汲取资源的交易成本极高。国家是如何与小农交易的呢？显然，国家不可能直接面对农户，在国家权力末梢的县乡两级，需要通过村级组织与农民打交道，通过村级组织来掌握村庄的情况，完成向农户的摊派，甚至县乡两级不是直接面对农户，而是将各种达标升级任务和收粮派款任务下达到村一级，要求村一级完成这些自上而下的任务。     村一级是一个多则三千人，少则数百人的熟人社会，是一个内部信息较为透明，村民相互之间比较、较劲，因此相互之间攀比的社会。村一级，村干部行为不轨，村民很容易就知道了。村干部占了村集体的额外好处，村民就会不满，干群关系就变得紧张。因天灾人祸致贫的村民，会得到村中人