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国有企业的能力过剩、退出及退出援助政策 江小涓 中国一部分国有企业的困境问题可以在“能力过剩”——“退出障碍”——“退出援助政策”的思路下进行分析和寻求解决问题的途径。 “能力过剩”（Excess Capacity）或“过度竞争”（Excessive Competition）指的是这样一种状态：某个产业中由于进入的企业过多，已经使许多企业处于低利润率甚至负利润率的状态，但生产要素和企业仍不从这个行业中退出，使全行业的低利润率或负利润率的状态持续下去（J.M.Cassels，1937）。 中国的国有工业作为整体可以视为一个能力过剩和过度竞争的部门。①这个部门中相当大比例的企业长期处在低利润甚至亏损的状况下，但生产要素的退出十分缓慢。 “能力过剩”和“退出”在这里有以下两层含义。 第一，国有企业的规模与其所需的供给及市场条件不相适应，“国有企业”的供给大于对“国有企业”的需求，“退出”指的是部分国有企业从国有部门退出。第二，相当一部分国有企业的行业分布不当，处在竞争性较强的行业或相对衰退的传统行业中，“退出”指的是部分国有企业从这些行业中退出。 对国有企业上述两种退出行为进行援助是必要的。虽然市场机制的作用方式就是通过竞争存优汰劣，但国际经验和我国自己的经历都已表明，在一些变化剧烈的时期，尤其是这些变化致使一些人数众多、谈判和集体行动能力较强的阶层的利益受到损害时，如果不能采取措施对这些受损者进行适当补偿，变化的过程就会受阻，社会的稳定性就会受到影响。变化率的降低和社会不稳定因素的增加都具有显著的经济成本，因此，减少阻碍变化和导致不稳定的因素，也就具有显著的经济收益，这是对国有企业退出进行援助的正当理由。 一、有关的理论与实践背景 对能力过剩、过度竞争、退出及政府对退出企业的援助等问题的研究，在新古典产业组织理论、发展理论和产业政策的研究中都有所论及。 张伯伦在其30年代有关产业组织问题的开创性研究中就已经使用了“能力过剩”概念（张伯伦，1933）。以后J．贝恩又使用了“过度竞争”的概念，从贝恩开始，这一问题引起人们较多的关注（J．Bain，1963）。不过，在新古典经济学产业组织理论的经典文献中，“能力过剩”和“过度竞争”并不是一个被经常认真讨论的问题，如果论及，其角度也只是研究市场结构与“能力过剩”的关系，如垄断形成的“进入障碍”（Entry barriers）与“能力过剩”的关系，其政策含义最远只达到考虑各类产业应形成什么样的市场结构，使能力过剩问题不致于发生（A．Hay and D．J．Morris，1991）。以后日本学者经常使用的“过度竞争”这个概念，甚至不被一些新古典经济学家们所接受，在这些学者看来，“竞争”的基本要素就是供给大于需求，在剧烈竞争中的优胜劣汰，能增加社会净福利，“能力过剩”或“竞争过度”这种表述用在分析经济问题时，本身就是不合逻辑的。因此西方产业组织理论在研究产业组织政策时，注意力主要是防止竞争不足即反垄断方面，很少提及需要对能力过剩和过度竞争问题制定有关的政策，在这些经济学家们看来，市场本身的作用能够解决这类问题。 对能力过剩或过度竞争问题比较重视的是二次世界大战后的日本学者。这种现象是不难理解的。一方面，战后日本经济高速增长，产业结构变化迅速，不断地有一些产业部门在急剧膨胀之后，很快进入收缩时期。自60年代初期到80年代初期，明显的生产能力过剩和大量企业不能顺利从过剩行业中退出成为日本经济发展中存在的严重问题。另一方面，日本的经济发展受政府的较多干预，希望经济增长“有序”的愿望，使日本经济学界和政府主管经济发展的部门对存在于某些行业的能力过剩和激烈竞争状况深感不满，但要对这种状况进行干预，就要证明这种干预不会影响“正常的竞争”，因此，“能力过剩”和“过度竞争”的概念，为政府的干预提供了理论支点。这两方面的理由在分析战后日本产业政策的大量文献中处处可见。有些学者将对能力过剩和过度竞争问题的关注，列为日本产业政策的显著特征之一（J．Vestal，1993）。在日本的产业政策中，这类政策被称为产业调整援助政策。 这里需要指出，新古典经济学在论及“能力过剩”时，主要考虑的是生产能力过剩这种状况本身，而日本学者在论及能力过剩问题时，重点关注的是经营状况，因此，当新古典产业组织理论使用“能力过剩”这个概念时，并不一定涉及到能力过剩行业的经营状况，只能说明生产能力没有得到充分利用。在有些学者看来，生产能力不能充分利用应该说是一种常态，它或者源于需求的波动性，因此需要在低谷时期存在某些剩余能力来满足高峰时期的需求；或者源于消费者对“能力过剩”这种状况的认可，即他们愿意为此付出较高的价格，例如顾客愿意和生产能力有“闲置”、因而可立即生产所需产品和提供所需服务的企业做生意，如向能最快