当前节能降耗工作需关注的重点问题及建议-宏观经济研究院.DOCVIP

当前节能降耗工作需关注的重点问题及建议朱跃中针对我国“十五”后三年能源需求急速扩张造成的能源供求紧张、生态环境恶化、能源安全问题愈加凸显的状况，中央及时提出了“十一五”末我国的单位GDP能耗要比2005年降低20%左右的约束性指标，该目标一经推出，就在全社会乃至全世界引起了广泛关注，外电认为这是中国政府在节能环保领域提出的“最为雄心勃勃”的目标，国内专家则从节能减排目标的科学性、合理性加以研讨，甚至质疑“是否需要出台节能减排的约束性指标”。目前，国家发展改革委已组织专家对“十一五”规划目标进行了中期效果评估，从节能减排的约束性指标完成情况看，2006年、2007年我国单位GDP能耗分别下降1.33%、3.66%，2008年即便超过4%，“十一五”后两年，单位GDP能耗也需下降5%以上，很自然地大家就关心预期节能目标能否顺利完成？在当前“保增长”为首要目标的经济形势下，如何保证节能目标的实现？“十二五”、“十三五”是否有必要继续制定节能减排约束性目标？未来节能减排应该如何开展？以上均为当前和未来节能降耗工作需要关注或回答的重点问题。一、当前节能降耗工作需要关注的重点问题（一）20%目标提出的背景及动机进入新世纪以来，我国经济进入新一轮的高速增长期，经济发展对能源依赖程度非常高，与西方工业化国家走过的历程类似，我国能源需求也进入快速增长期，同期，我国能源消费年均增速达到10.2%，这也是改革开放以来，我国能源需求增长最快的五年。与此同时，2002年以来，“电荒”、“煤荒”、“油荒”、“运力紧张”接踵而至，并引发了一系列问题，特别是电力短缺范围大，持续时间长，给人民的生活和社会生产造成了不良影响；中国以煤为主的能源结构使得为满足需求只能靠大力开发煤炭，2003—2005年，我国煤炭产量以每年新增两亿多吨的规模扩张，煤炭的强化开采导致矿难事故频繁发生，此外，煤老板和倒煤者的“一夜”暴富，加剧了收入分配的不公。如果延续“十五”后三年能源消费弹性系数保持1左右的局面①，这也是绝大多数发达国家所走过的道路，简单测算，在“十一五”期间GDP保持7.5%的年均增长率情况下，2010年我国能源需求总量将达到32.3亿吨标煤；如果“十一五”期间，我国经济增速达到10%，则2010年我国能源需求总量将高达36.2亿吨标煤（图1）。这意味着在未来五年里，我国能源供应需每年净增2.0—2.7亿吨标煤的供应量，显然，这将给已经恶化的生态环境及已十分紧张的资源供应能力雪上加霜，也必将影响未来经济社会的持续协调发展。在此背景下，国家自2003年后采取了一系列政策措施，尤其是从引导经济发展方式转型、加快资源节约型社会建设入手，提出了“十一五”节能减排目标。中央最早提出20%的“十一五”节能降耗目标，可以追溯到2005年10月初召开的中国共产党第十六届五中全会，然后在2006年3月全国人大十次会议通过的“十一五”规划草案中，节能降耗20%目标作为其中具有法律效力的8个约束性指标被明确提出。根据笔者了解的情况，提出20%节能降耗目标有两个版本，版本一是当时国家发改委有关部门测算，“十一五”期间单位GDP能耗可下降18%，在起草《“十一五”规划纲要》时，决策部门将“十一五”的节能目标确定为20%左右。还有一个版本是，按照《节能中长期专项规划》提出的宏观节能目标，2010年每万元GDP能耗（按1990年不变价）要降至2.25吨标煤，据此测算，2010年万元GDP能耗应比2005年下降20.3%。无论是18%还是20%，其本意都希望通过单位GDP能耗指标，避免经济的急速扩张，从而缓解能源资源供应、环境保护的压力，保证经济社会的稳定、持续，健康地发展。因为按照有关部门的测算②，单位GDP能耗下降20%的目标是一个相对指标，其对应的节能量和能源需求量取决于届时的经济增长速度。如果按照“十一五”规划纲要提出的7.5%的经济增长目标，并且实现20%的节能降耗目标，则2010年全国能源需求总量将为25.7亿吨标煤，届时所要完成的节能量为6.4亿吨标煤；而在10%的GDP增速下，同样实现20%的节能目标，2010年的能源需求总量则增至28.8亿吨标煤，届时需要完成的节能量则达到7.2亿吨标煤，实现节能目标的难度将进一步加大（见表1）。中央提出20%的节能降耗约束性指标，随后出台了一系列的节能目标分解、监督、考核办法，其初衷是想将节能减排作为转变经济发展方式、调整经济结构的抓手，希望通过这个“倒逼”机制，促使各省市自治区切实重视建设两型社会，实现科学发展。（二）“十一五”节能目标实施效果评估在2005—2007年期间我国GDP保持年均11.8%的高增长率情况下，单位GDP能耗能够扭转上升态势，并逐年下降，与我国政府采取的“以行政手段为主，完善制度建设，逐步发挥经济、法律手段”的战略举措