缓和民办中小学董事会与校长财务管理冲突思考.docVIP

缓和民办中小学董事会与校长财务管理冲突思考 　　《教育法》规定校长享有“使用本单位经费”的权利体现了国家对校长法律地位和神圣职责的充分认可。然而在实践中，校长经费使用权并没有得到实现。董事会投入资产而获得的控制权，限制了校长取得合法经费使用权，两者不断在经费使用上发生冲突。 　　一、董事会和校长经费使用权发生冲突的原因分析 　　法律法规的制定和执行不同步是不能保障实践中校长具有财务管理权的主要原因。立法滞后与现实迫切需求相矛盾是致使校长不能依法享有经费使用权的直接原因。资本的寻利性和教育的公益性之间的矛盾是导致董事会和校长在财务管理问题上产生冲突的根本原因。 　　（一）法律法规的制定和执行不同步 　　管理体制的完善，是学校规范管理的前提条件。尽管《民办教育促进法》制定了相关的法律法规规范民办学校管理，但制定和执行不同步，法律法规不能发挥应有的规范作用。此外，教育行政部门管理的倾斜度在于公办学校，对民办学校的管理大部分是依法监督办学标准和行为，很少涉足其内部管理，为董事会独霸经费使用权提供了可能。 　　1. 章程管理流于形式 　　学校章程是学校为实现学校的正常运转而制定的自律性文件，本应是学校的最高行动准则。但在实践中，学校章程管理往往流于形式，违背了《民办教育促进法》的立法初衷，校长失去依法行使经费使用权的依据。 　　首先，作为学校管理的自律性文件，章程的制定没有体现学校自主管理的特点。大部分民办学校套用教育局给予参考的模版内容，章程内容千篇一律，只是在学校名称、地址、开办资金和地址等栏目写上本学校的确切资料。套用的模版模式同样使学校经费使用的大权控制在董事会的手中。除了教育股份制公司的章程略微赋予校长一定的经费使用权外，其余学校章程均回避这个敏感问题。教育股份制公司的办学目前尚处于探索阶段，其“双法人体制”的模式决定了其管理制度并不可能为所有民办学校效仿。 　　其次，作为学校的最高行动准则，章程的执行缺乏内部监督和制衡。大部分民办学校章程只是为了申请开办民办学校而制定，之后只成为存放于档案室的资料之一。大多数教职工对于民办学校的办学章程都不了解，章程只成为董事会和校长知晓的文件。 　　2. 董事会管理流于形式 　　权利主体之间互相制衡，互相监督，是实现有效管理的最有效手段。董事会构成单一，以投资者为主的现实状况，决定了董事会牢固掌握经费使用权，侵害了校长法定的财务管理权。 　　首先，学校董事会组成人员构成单一，董事会民主决策的程序失去效应。《民办教育促进法》虽然规定了董事会人员构成的比例，但由于缺乏内部监督机构，实践中往往只是为数不多的几个人操控控制权。 　　其次，民办学校内部没有相互制约的权力机构。《民办教育促进法》规定了董事会掌握“决定学校重大事项的”的权利，却没有规定学校必需成立其它权力机构，制衡董事会的霸权地位。尽管大部分学校章程有设立监事监督董事会行使权利的情况，但章程并不能起到实质性的约束作用。 　　（二）立法滞后与现实迫切需求的矛盾 　　民办学校的校长不能依法行使其经费使用权，就是因为现行法律法规立法的严重滞后，立法的滞后性与现实迫切需求产生强大的矛盾冲突。 　　1. 立法不一致 　　我国法律有基本法律和非基本法律之分。《教育法》由全国人民代表大会通过，属于基本法律。而《民办教育促进法》由全国人大常委会通过，属于非基本法律，从属于《教育法》。作为下位法，非基本法律的内容必须与基本法律保持一致。《教育法》第28条明确规定校长具有“管理、使用本单位的设施和经费”的权利。可《民办教育促进法》没有任何对校长财务管理权的规定，校长只具有拟定经费预算的权利。 　　董事会之所以不肯委托经费使用权给校长，一方面是资本的寻利使然，另一方面重要原因是因为其在《民办教育促进法》法律层面缺乏应有的法律依据。《民办教育促进法》回避校长的经费使用权，没有具体规定校长享有怎样的经费使用权，只是笼统地用“执行董事会”的授权进行表述，为董事会牢固掌握学校经济大权留下余地。 　　2. 立法不明晰 　　立法不明晰，是导致管理无章可循的根本原因。我国民办学校的法人属性并不确定，导致了投资者投入资产的财产所有权得不到法律认同，投资者只是获得了有限的收益权。投资者的行为得不到有效保护，直接导致投资者的短期行为，加大控制经费使用权，加剧了和校长的矛盾冲突。 　　民办学校由于具有事业和企业两种法人的特性，无法按照《民法通则》对法人的划分标准进行适当归类。投资者办学，首要的目的就是获取经济利益。财产所有权的丧失，使得众多的投资者偏重短期经济效益，忽视长期教育效益；偏重短期资金回收的可能性，忽视教育质量生成时间的长期性，直接造成了董事会屡屡与校长发生经费使用权冲突。 　　《民办教育促进法》确定了民办学校办学期间的法人财产权，但对于出资人的权利和最终归属却没有提