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财政分权对地方政府影响 　　摘 要：财政分权对我国地方政府经济产生了重大影响。本文从地方政府的公共卫生支出、土地财政以及县乡财政困难等问题考察财政分权对地方政府财政的影响。 　　关键词：财政分权，公共卫生支出，土地财政，县乡财政 　　财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。 　　财政分权对地方政府供给偏好的影响 　　中国式财政分权激励出的地方政府为经济增长而展开的竞争正改变着地方政府的支出偏好。统计资料显示，基本建设等公共投资支出占地方财政总支出的比重由1994年的8.29%上升至2006年的9.62%，而事关民生的科教文卫等公共服务支出的比重却逐年下降，由1994年的28.58%降为2006年的21.85%。那么，什么原因使中国地方政府的支出偏好有如此特殊的表现呢？ 　　在市场化取向的改革中，财政分权一直是经济转型的重要内容。这种财政分权制度使得地方政府从此享有一定的受制度保障的财政收入剩余索取权和财政支出控制权，客观上就承认了各个地方政府相对独立的经济主体地位。但我国在经济领域分权的同时保持了政治领域的集权，中央政府对地方政府官员的考核、晋升具有绝对的权威，为有效传递中央的政治意图，中央政府采取了以经济绩效为核心的考核机制。于是在中国形成了政府多级财政分权与单一政治集权相结合的分权模式。此模式赋予了地方政府特有的双重激励即财政激励和政治激励，共同驱使地方政府为推进本地区经济增长而展开标尺竞争，以此可以获取潜在的经济利益和政治利益。而加快经济增长需要大量的资源，在国有资本和私有资本面临流动性约束的情况下，地方政府间标尺竞争的重要策略就是竞相吸引外商直接投资。这就派生地方政府支出偏好扭曲的来自竞争的激励。在此激励下，地方政府财政支出的整体取向可能是加大基本建设等公共投资。这不仅可以直接改善当地投资环境，有助于吸引FDI，从而实现任期内更快的经济增长和提升业绩，而且显著改善的硬性投资环境本身就是最容易度量的政绩。尽管科教文卫的公共服务对于提高居民的福利水平和促进长期的经济增长是至关重要的，但短期增长效应并不显著，自然不会成为地方政府的优先选择。因此，地方政府财政支出由于面临集权的政治体制与分权的财政体制的混合激励，中国地方政府被驱动的方向可能是重视增长效用显著的公共投资，而忽视公共服务的供给。 　　（一）财政分权体制下各级政府公共卫生支出的能力与意愿 　　改善居民卫生医疗健康状况是我国构建和谐社会的核心内容，也是社会关注的核心问题。尽管中央政府通过转移支付制度加大了对中西部地区的卫生投入、地区间公共卫生服务均等化的差异有所缓释，看病难、看病贵的现象依然存在。国内越来越多的学者对上述问题进行研究，关注的重点也逐步转向研究财政分权体制下各级政府公共卫生支出的能力与意愿。 　　研究表明，财政分权没能使得地方政府用于公共卫生方面的支出水平得以有效的提高，这与目前我国财政分权的体制有关。虽然我国实行了财政分权，由于考虑到财权与事权不一致加上地方政府的考核机制，政府编制财政预算支出的重点一般会放在最能够拉动经济快速增长的一些领域。 　　支出分权导致我国地方政府偏好于经济建设、公共卫生支出相对较低。而另一方面，随着我国经济发展，人们对计划免疫、传染病控制、妇幼保健、职业卫生、环境卫生和健康教育等在内的公共卫生服务卫生需求的不断提高。因此，在当前中国的财政分权以及将GDP作为考核标准的政治体制下，加上地方性公共卫生服务具有投入大、产出小的特点，导致地方财政用于公共卫生支出的积极性大为下降。 　　（二） 财政分权和地方政府土地财政 　　中国地方政府倾向于选择土地财政的一个根源是1994年分税制改革后财权和事权不匹配。 　　分税制的最初原因是为了解决财政包干的弊端，调整中央和地方政府间关系，然而在调整过程中并未实现财权和事权的统一匹配，导致地方政府具有很强的激励把对地区经济的援助之手转变为攫取之手，由于分税制只是规范了预算内财政收入的运作方式，并没有对预算外和非预算资金进行更加规范化的管理，使各地方政府都拥有更加强烈的激励扩大预算外收入，加大对地区经济的攫取。 　　1994年分分税制后，中央和地方预算收入比重相对稳定，但却形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口。分税制改革前，地方财政收入占总财政收入的比重接近80%，分税制改革后维持在45%左右，而地方财政支出比重在分税制改革后一直维持在65%以上，近有几年有增大的趋势，2007年达到77%。分税制改革改变了中央和地方政府的财权分配格局，但却没有对事权进行相应的调整和重新划分，财权上移、事权留置甚至增加导致地方财政收支剪刀差，地方政府只有