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人大代表政策参与实现路径分析 　　摘要〕人大代表能否参与到公共政策过程中去，影响政策过程，答案是肯定的。人大代表可以通过议案、建议、发言等方式，表达民意，影响政策议程；人大代表也可以通过听取和审议报告（议案），进行大会表决等途径，整合民意，介入政策制定过程；人大代表还可以通过调研、视察和执法检查等路径，督促政策执行，推动民意的最终实现。人大代表在政策参与中的角色是人大代表履职行为的体现，它可以反映人大的运作状况，可以折射现代中国民主的发展进程。 　　〔关键词〕人大代表； 政策参与； 民意表达； 民意整合； 民意实现 　　〔中图分类号〕D621 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-9187-（2012）06-0033-07 　　近年来，人大代表在当代中国政治生活中的地位越来越突出。每一年的两会，人大代表都会成为举国上下关注的焦点。人大代表的一举一动都成为媒体追踪报道的对象。之所以如此，就在于人大代表的身份。人大代表是人民选举出来代表自己管理国家事务的代理人。所以，人大代表的一举一动都应是民意的体现，是公共权力运作的体现。 　　在两会期间，人大代表履职的重要方式就是参加各种形式的会议：预备会议、小组会议、代表团会议、大会全体会议等等。在会上，人大代表听取和审议报告，提出议案建议，举手或投票表决议案，进行大会发言等；在会外，人大代表还会开展调研、视察和执法检查等。这些履职行为是人大代表发挥自身作用的重要方式，也是民意得以表达、整合和实现的重要路径。 　　一、概念厘定与角色定位 　　在当代政治生活中，人大代表履职的重要方式主要通过各种会议进行政策参与。 　　1.公共政策。就是公共组织特别是政府针对有关公共问题，为了实现和维护公共利益而作出的行动或不行动的决策。〔1〕从狭义上来说，公共政策的主体主要是行政机关，从广义上来说，也包括立法机关、司法机关，甚至党组织。公共政策的表现形式从狭义上来说是政府决策，从广义上来说，法律、法规、措施、办法、方法、条例，甚至行动方案、领导人讲话、党和政府文件等，都是公共政策。〔2〕在人大会议中审议通过的工作报告、法律、重大事项的决定决议、人事任免的决定决议等等，都可以算是公共政策。 　　2.政策参与。就是“参与到政策过程中来”。通常所说的“公众的政策参与”，是指公众通过合法的途径和方式，以政策主体和客体的双重身份直接或间接参与和影响公共政策过程，表达自身利益要求和意愿的一种政策行为。公众的政策参与贯穿于公共政策的制定、执行、评估、调整、反馈等环节。〔3〕人大代表的政策参与，实际上就是人大代表参与到政策过程中来，参与到各种工作报告、法律的制定和修改、重大事项的决定、人事任免决定等过程中来。 　　3.人大代表在政策参与中的角色。有人将公众在政策参与中的角色概括为：政策议程阶段的民意表达功能；政策设计阶段的智力支撑功能；政策执行阶段的监督功能；政策调整阶段的评价功能和政策效果的支持功能。〔4〕也有人将公众在政策参与中的角色归纳为：政策信息关注；政策制定参谋；政策听证；政策服从和政策违抗；政策冷漠；以及对政策的团体表达。〔5〕两种概括各有所长，界定的角度不同，强调的重点不同，但都有可资借鉴之处。总体上来说，可以将政策过程分为政策议程阶段、政策制定阶段和政策实施阶段。人大代表在政策参与中的角色可以界定为：政策议程阶段的民意表达；政策制定阶段的民意整合和政策实施阶段的民意实现。 　　二、政策议程阶段：民意表达的路径 　　政策议程阶段是政策方案进入议事日程的准备阶段，是政策过程的初始阶段。在这一阶段，人大代表的重要使命就是将民意表达出来，呈现出来。很多人大代表会通过各种渠道搜集民意。有的通过开展调研，有的对民众进行走访，有的公开联系电话，有的公开邮箱，有的开通微博等等，不一而足。搜集民意之后，就是将民意通过适当的渠道与途径表达出来。代表建议、代表议案、代表发言等，都是重要的路径。 　　1.代表议案。以十一届全国人大五次会议为例，到大会规定的议案截止时间，人大代表共提出议案489件，其中，有关立法方面的议案有477件，监督方面的议案有8件，其他方面的议案有4件；以代表团名义提出议案5件，30名以上代表联名提出议案484件。这些代表议案内容涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设等各个领域，是全国人大代表代表人民的利益和意志的体现。人大代表会前深入实际、深入基层、深入群众进行大量调查研究，会中认真进行讨论和沟通，所提议案案由鲜明、案据充分、方案具体，针对性、可操作性都较强。〔6〕 　　2.代表建议。十一届全国人大五次会议期间，全国人大代表共提出建议、批评和意见共8189件。这些建议统一交由171个机关和组织研究处理。这些代表建议的特点包括：一是数量比去上一年有一定幅度的提高，增加了146件；二是代表