我国区域间行政协定法律依据与现状分析.docVIP

我国区域间行政协定法律依据与现状分析 　　【摘 要】随着市场经济的不断发展，区域经济一体化的趋势越来越明显，区域间行政协定成为这一现象的产物，它很好的解决了区域间法制不统一给经济管理带来的阻碍。但是区域间行政协定目前还少有立法规定，对其研究也缺乏深入，本文主要探讨区域间行政协定的法律依据与现状分析。 　　【关键词】区域间行政协定；区域一体化；行政主体 　　随着经济全球化的不断发展，各地区的经济合作也在不断加深，区域间行政协定成为不同地区政府寻求经济合作的制度创新，虽然关于行政协定的概念在学术界还未达成一致，行政机关签订的行政协定的名称也是五花八门，但从各地行政机关实践中签订的行政协定来看，行政协定可以定义为：两个以上行政主体之间为有效地行使行政权，实现行政管理的效果，经意思表示一致达成协议的双方行政行为。 　　一、行政协定的法律依据 　　按照行政合法性原则，行政主体的行政行为必须得到法律法规或规章的授权。行政协定作为不同行政主体以平等身份签订的行政契约，具有行政管理的内容，不仅具有内部效力，也会影响到相关行政区域内的行政相对人的权利，理应受到行政法治原则的约束。 　　部分学者认为，在我国颁布的法律规范中没有关于行政协定的相关规定，而公权力的行使要遵循法律优位原则和法律保留原则。区域间行政协定作为行使公权力的一种行为方式，应当由法律作出明文的规定。虽然法律对行政协定没有明文规定，但是按照《宪法》、《国务院组织法》、《地方组织法》，地方行政机关有权在本行政区域内执行上级国家行政机关的决定和命令、规定行政措施、发布决定和命令，执行国民经济和社会发展计划和预算、管理本行政区域内各项事务的职权。地方行政机关缔结的行政协定只要不超出职权界限，就应当属于行政机关自由裁量权的范围，行政机关有权自主选择实现行政目的、行使行政职权的方式。 　　从中央与地方的关系角度来看，我国是以中央与地方权力划分的民主集中制原则为特征的单一制国家。中央权力高度集中统一，地方要服从和接受中央的领导和指挥。按照宪法第107条，地方行政机关只能在本行政区域内行使国家权力。但宪法并未划分中央与地方政府具体而明确的国家权力，也未曾制定作为宪法有关中央与地方关系规定的具体化的地方制度法或中央与地方关系法等，仅有的国务院组织法、地方人民代表大会和地方人民政府组织法也未就具体的职权划分作详细的规定。然而，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任”。该决定虽然不具有直接的法律效率，却在事实上起到了解释宪法和法律的功能。 　　地方政府在区域协调合作问题上的职权运作原则上只能作为对中央有关政策的一种响应来实现，近年来大量涌现的行政协定也是对中央的“西部大开发”、“振兴东北地区等老工业基地”和“中部地区崛起”战略的策应。包括“泛珠三角”、“长三角”、“环渤海”、“长株潭”区域经济一体化等，同样是中央区域协调政策的体现。从这个意义上讲，国家宏观政策也是行政协定的法律依据之一。 　　二、行政协定的现状分析 　　由于行政协定并无统一的立法规定，主体、程序、效力、纠纷解决机制都付之阙如。 　　1.行政协定的签订主体 　　实践中，主体之间重复缔约的现象严重，这种情况在泛珠三角地区尤为突出。例如在旅游领域，各主体就缔结了《两广九市关于打造无障碍旅游区的合作守则》、《江西省与广东省旅游交流与合作协议》、《黔粤旅游合作协议》等八个行政协定。这种做法不仅浪费行政成本，而且难以实现甚至阻碍区域的协调发展。因此，可以考虑，在同一个领域，泛珠三角的11个成员统一签订协议，如果有特殊情况需要进一步具体化，再分别缔结实施性行政协定。 　　非行政机关也开始参与到区域合作中来，例如，党组织与行政机关共同参与区域性行政协定的缔结。如《关于加强沪浙两地教育交流合作的意见》就是中共浙江省委教育工作委员会、浙江省教育厅、中共上海市教育工作委员会、上海市教育委员会共同署名。 　　党组织的签字应当视为对该协定的附议，该协定仍然构成有效地行政协定。至于行业协会和群众性自治组织签订的行政协定，由于欠缺行政主体的参与，如果要发生行政协定的法律效力，可以签订后由有权机关批准，从而将普通协议的效力提升为行政协定，否则只能在本行业内部起宣言性效力。 　　2.行政协定的缔结程序 　　目前行政协定的缔结平台大致包括：行政首长联席会议制度、非会议的要约承诺制度。 　　行政首长联席会议制度是我国缔结区域性行政协定的最为重要的程序平台，占的比重最大。例如，在泛珠三角地