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刍议公共治理中公民参与 　　【摘要】政府和市场“双重失灵”决定了公民参与公共治理的必要性。当前中国公民参与公共治理面临着参与空间小、公民参与意识不足、制度供给不足等诸多方面的障碍。我们必须积极改变管制式的公共治理模式，加快政务公开步伐，提高公民参与能力，形成多元主体共治和彼此良性互动的治理格局。 　　【关键词】公民参与 公共治理 对策 　　【中图分类号】D6 【文献标识码】A 　　公民参与公共治理的必要性 　　政府作为一个最重要的主体在治理中的作用是毋庸置疑的。但政府是由一个个机构和众多活生生的人（官员及其工作人员）组成，还需要一套将机构和人员组合起来从事各种治理活动的制度和规则。这其中，人是核心的要素。根据公共选择理论的解释，人都是“经济人”。政府官员也一样，他们在制定和执行公共政策的过程中，不可能只追求公共利益。而且受个人的出身、教育、知识、能力、经历、立场等因素的影响，每个人所理解的公共利益实际上也未必是真实的公共利益，或者只是局部和短期的公共利益。再加上官员与民众之间的空间距离和管理链条过长，导致官员很多时候并不清楚民众的真实诉求，管理者与被管理者之间不同程度地存在信息不对称性。这个时候，即使官员想从公共利益的角度去制定和执行公共政策，其结果也未必就真的符合公共利益的方向。在社会整体发育程度不高的情况下，官员的公共利益价值取向就会受到更多的质疑。例如在时下的中国，官员腐败案件频繁发生，人们感到很多时候官员其实被私人利益所“俘获”。所有这些都说明，现实生活中确实存在“政府失灵”现象，为此，需要其他主体参与到公共治理中来，以弥补或矫正“政府失灵”。市场参与社会的治理主要局限于经济生活领域，使经济生活有规有序，提高经济资源的配置效率，减少经济风险和危机。但市场本身的寻利性特征使经济主体的活动必然存在严重的“负外部性”问题，它们向社会转嫁成本，对社会和公民造成侵害，存在“市场失灵”。为此，就必须由其他主体对市场进行监管和制衡，以维持经济与社会之间的均衡。 　　政府和市场“双重失灵”决定了公民参与公共治理的必要性。公民社会一般由两部分组成，即社会组织和公民。而社会组织是由公民自愿组成的组织，可以把它看成是公民的一部分。公民之所以需要参与到公共治理中来，一是因为它可以填补国家（政府）和市场无法达到的领域，如志愿活动，以及提供国家和市场无法供给的社区公共物品和特殊的公共物品，实现公共事务的自主治理。二是因为公民社会可以充当公共权力与私人领域的过渡带，把私人领域形成的共识传达给公共权力。毫无疑问，公民自己最清楚自身的利益诉求，当众多个体的利益诉求形成共识后一定程度上就可以作为公共利益或部分（局部）的公共利益，为政府部门提供决策的依据。三是因为公民社会可以减少公权力干预到私人生活，同时减少市场对社会的过度侵入。前面说到，政府官员有时在作出决策时，并非都出于公共利益的考虑，尤其是当其被市场力量“俘获”时，就可能作出违背公共利益的决策。同样，市场扩张的过程中也可能造成对公民的伤害。在这两种情况下，公民可以通过各种形式进行自我保护，如提出诉讼或发动群众性的社会运动，来维护自身的权益，抵制公权力的侵害和利润至上的价值观。 　　公民参与公共治理的形式 　　公民参与公共治理主要有两种形式，一是参与公权力主导的治理行动，二是自主进行的公共治理行动。 　　参与公权力主导的治理行动。一是参与公共政策的制定过程，包括参与公共政策议题设定和公共政策的制定。宪法规定公民有向国家机关及其工作人员提出建议、批评并向有关国家机关检举和控告不法行为的权利。公民参与公共政策议题设定的形式多种多样，包括个人或联名直接向国家机关，或向人大代表和政协委员等建议国家机关制定某项政策等等。当公民参与公共政策制定过程中所提出的意见被国家有关机关采纳时，实际上就使个人的意志上升到了国家的意志，对公共政策的制定产生了实质性的影响。 　　二是参与公共政策的执行过程。国家机关在执行公共政策的过程中会面临大量的信息不对称性问题，以及资源方面的限制，使完全依赖国家机关进行执法将面临巨大的成本而变得不可能或者即使可能也会变得毫无意义。而公民的参与正可以弥补这些不足，使法律的执行变得可行。没有一个高度发达的公民社会和具有高度公共意识的公民的参与，再好的公共政策都可能不会产生积极的效果或者效果大打折扣。公民参与公共政策执行的形式包括：向具有执法权的国家机关提供执法过程所需要的信息；帮助执法机关执行法律，如向国家机关提供人力和物力等方面的便利；监督国家机关及其工作人员的执法过程；等等。 　　自主进行的公共治理行动。一是参与社区或局部公共事务的集体治理。一般来说，普遍性的公共物品和公共事务适合由政府提供，因为它可以通过税收的形式解决“搭便车”的问题。但社区性的和局部性的公共事务治理却更适合由公民自主协