协商民主视阈下我国环境公众参与制度疏失与更新.docVIP

协商民主视阈下我国环境公众参与制度疏失与更新 　　摘要：我国的环境法律体系初步规定了环境公众参与制度，但既有立法存在专门性不强、规范零散未成体系、程序规定不足以及可操作性不强等诸多弊端。学界既有研究的弊端检讨与完善建议流于就事论事，未从保障民主实现的价值目标出发，具体建议难以见容于当前制度体系，理想化大于现实操作性。 　　关键词：环境公众参与；协商民主；环境民主；更新 　　中图分类号：D912.6 文献标识码：A 　　随着环境问题的日益严峻及其危害性日渐增强，公众参与环境管理已经成为了社会关注的焦点。梳理一下当前的研究我们发现，环境公众参与或被界定为一种行政立法和公共决策的行为制度，或被定性为一项环境法律原则和制度，或被构建为一项公民基本环境权利，或被认定为一种环境治理的具体路径。从不同角度和进路出发，当前的环境公众参与的目的、价值、法律依据及制度弊端得到了不少检讨，但很多研究难免陷入就事论事的境地。 　　一、我国环境公众参与制度的法律属性及其疏失 　　（一）公众参与在环境法上的性质定位 　　人类赖以生存的“人类环境”不是某个地区、场合的环境，而是人类所处的和属于人类整体的环境，其最大的特点是对人类的整体不可分性和带来利益的不可分性。因此，不可能由部分的社会主体享有环境利益，而由其他部分社会主体承担保护环境资源的义务，所有针对环境资源采取的行为均会产生外部性，这使得公众参与环境资源保护和管理是题中应有之义。在环境立法上，学界普遍将公众参与界定为一项基本原则，具体是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权得到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性、使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。在我国，公众参与原则通常也被表述为依靠群众保护环境的原则[1]。 　　除了通说认为公众参与作为环境法上的基本原则，在权利意识彰显的当下，也有不少学者主张参与环境决策和环境活动是公民的一项基本环境权利。比如，朱谦教授主张，公众参与环境保护是一项权利，赋权基于环境问题的公共性特质，这是实现环境民主的良好的制度选择。作为一种公权力，它与环境保护领域中的环境立法权力、环境行政权力和环境私法权力的行使融为一体，共同实现国家的环境保护目标[2] 。吕忠梅教授在系统构建公民环境权理论体系下主张公民享有环境事务参与权，认为该项权利是联系集体环境权与个人环境权的纽带，具体内容包括：公民参与国家环境管理的预测和决策过程，参与开发利用的环境管理过程以及环境保护制度实施过程，参与环境科学技术的研究、示范和推广，组成环境保护团体参与环境保护的宣传教育和实施公益性环境保护行为，参与环境纠纷的调解[3]。随着全球环境问题的同质化和环境法学研究的深入，学界对于环境权的属性的揭示也有了新的转向，传统环境权理论将环境权定性为具有宪法位阶，且为一项具有财产价值的实体权，由于环境问题本身的特质、高度科技背景与决策风险以及环境利益认定与衡量和权利的内涵与界限界定困难等诸多方面的难题，使得以拥有环境作为理论基础内核的传统环境权理论逐渐式微，而转向为新型的环境权理论――即以参与为本位的环境权，并不先验地判定谁拥有环境或谁应让步，而容许民众透过立法与行政程序，确定资源分配以及利益调和的方向与原则[4]。概言之，在学界对于环境权理论与实践的反思中，固然以保障公民享有舒适环境的实体权有倡行与立法之必需，但基于亟待应对的环境问题之特质，世界上很多国家和地区更多地将环境权定性为参与环境决策与环境管理的程序性权利。 　　（二）我国环境公众参与制度的现状与弊端 　　我国对于环境公众参与制度的立法依据，首先是基于《环境保护法》第6条对一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告的规定。2002年我国制定的《环境影响评价法》首次在环境立法中直接、明确地规定了公众参与条款。2003年颁布的《行政许可法》中也专门就涉及公众重大影响的行政许可规定了听证制度。2006年国家环保总局（现国家环境保护部）出台了《环境影响评价公众参与暂行管理办法》，对公众参与环境影响评价的范围、方式和组织形式等作出了具体规定，这是我国环境立法体系中对环境公众参与制度的专门立法。在学界的推动和原国家环保总局组织下，我国于2006年也启动了《环境保护公众参与办法》的立法工作并形成了草案建议稿，陕西省、沈阳市、昆明市等地方也制定了当地的《环境保护公众参与办法》以维护公众的环境权益，促进环境保护公众参与工作，但国家层面的《环境保护公众参与办法》迟迟未见出台。国务院2007年颁布的《政府信息公开条例》以及国家环境保护总局（现国家环境保护部）颁布的《环境信息公开办法（试行）》具体规范了公民、法人和其他组织获取政府及相关职能部门信息，也是保障和推进环境公众参与的重要制度依据。尤其是《政府信息