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统筹城乡土地利用初探 　　摘要要：本文以长株潭城市群为例，讨论在两型社会建设的新形势下如何统筹城乡土地利用，促进经济社会发展。　　关键词：两型社会；长株潭城市群；统筹城乡土地利用　　1 长株潭城市群城乡统筹和土地利用情况概述　　1.1 长株潭城市群土地资源利用现状　　2008年长株潭城市群土地总面积为280.88平方公里，占全省土地总面积的13.26%。人均土地面积0.23公顷，为全省人均量的71.3%。总用地中农用地234.00平方公里，占土地总面积的83.31%，其中耕地63.99平方公里，占土地总面积的22.78%；建设用地28.80平方公里，占土地总面积的10.25%；未利用地18.08平方公里，占土地总面积的6.44%。　　1.2 长株潭城市群土地资源的特点　　（1）地形地貌多样，丘岗比重大，兼有山地、水面、丘岗平地。　　（2）土地利用类型以农用地为主，农用地中又以林地为主，耕地次之。　　（3）土地资源总量大，人均水平较低。　　2 长株潭城市群统筹城乡土地利用中存在的主要问题　　2.1 城市用地粗放浪费和过度利用并存，农村建设用地总体粗放　　近年来，长株潭经济发展较快，但由于对城市化的认识还存在着一定的偏差，致使局部区域城市用地规模和建设用地增长快，城市建设呈现一种摊大饼式的外延发展，其结果是一方面加剧了城市用地的供需矛盾，另一方面导致用地粗放，土地集约利用程度偏低。　　2.2 城乡建设用地结构和布局存在诸多不合理　　从总体的用地结构来看，长株潭工业用地比重偏高，2008年高达23.12%，人均工业用地面积18.04m2。而绿地比重偏低，人均绿地面积仅为5.33m2，远远低于国家规定的大于9m2的标准。从城市用地布局来看，城市功能分区不明显，居住、工业、商业等各类用地相互穿插、干扰，尤其是有一些污染较严重的工厂企业混杂于居住用地之间，不利于环境保护和城市居民的身心健康。　　2.3 城乡建设用地扩张过程中侵害农民权益时有发生　　由于征地制度不健全，目前征收农村集体土地价格过低，以及现行政府政绩考核制度中过于注重经济增长指标等原因，使地方政府在征收农民土地过程中，经常出现滥用征地权剥夺农民利益的现象。有的地方片面强调“以地生财”、以牺牲农业和农民利益发展城市，许多农民失去赖以生存的土地，失地又失业，造成农民上访不断，一定程度上影响社会的稳定及农业、农村的发展。　　3 长株潭城市群造成城乡土地利用问题的主要原因　　3.1 一些地方政府在观念和认识上存在偏差　　在城乡建设方面，许多地方重城轻乡，在城市建设上贪大求洋，热衷于搞“形象工程”。以低地价甚至零地价招商引资，以各种名目大量圈占土地，使得土地非农化的速度超过人口城镇化的速度。而对农村建设则往往放任自流，使农村建设无序混乱，基础设施落后，生态环境恶化，乡村风貌遭到破坏。　　3.2 有关规划协调衔接不够　　目前有关规划种类繁多，涉及城乡土地利用的就有经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态建设和环境保护规划等等，由于不同规划由不同部门组织编制，相互协调衔接不够，既影响规划的有效实施，又造成人力、财力、物力的巨大浪费，而且各种规划一般都突出城市，忽视农村[1]。当然，当前土地利用上的问题，客观上同我国国情和所处的发展阶段直接相关，目前正处于工业化、城镇化快速发展阶段，特别是还处于工业化初、中期阶段，制造业的急速发展既促进了经济快速增长，也初步呈现出以土地等资源过分耗用为代价的弊端。　　3.3 体制上存在诸多障碍因素　　中国的经济是一种政府主导型经济，各级政府都把经济建设放在首位。在这种体制下，长期以来片面强调发展经济，并把经济指标作为考核领导干部政绩的重要指标[2]。在这种体制下，地方政府产生各种利益行为也就不难理解了。在土地问题上，比较突出的是地方政府“以地生财”，将卖地作为主要财源；在城乡土地利用管理方面，中国长期存在城乡二元结构体制，城乡在土地利用与管理、户籍等方面始终呈割裂状态，这种二元结构根植于中国城乡二元经济结构。城乡经济发展的不平衡造成了城乡土地利用状况和利用方式存在巨大差异，而城乡土地分割管理又进一步加剧了这一不平衡，使得城乡无法形成统一的土地市场，造成城乡土地利用在收益上存在较大差异。　　4 长株潭城市群统筹城乡土地利用的对策　　4.1 统筹城乡土地利用发展，实现土地可持续利用　　统筹城乡土地利用发展既要统筹经济发展、社会发展、土地利用结构空间协调发展，还要统筹城乡生态环境，树立“环境保护”意识，进一步加强城市、农村生态环境建设。因此，必须采取综合治理措施。（1）大力植树种草，扩大城镇绿化率，增加植被覆盖率；（2）适度地施用化肥、农药，发展生态农业、高效农业、节水农业，生产无公害产品、有机产品和绿色产品；（3）减少“三废”的排放，严格执行国家规定的排