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对流浪乞讨人员救助管理制度法律思考 　　摘 要：近几年，城市流浪乞讨人员的救助管理问题已被人们广泛关注和讨论。2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代原先的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，是国家在人权保障上的进步。然而在社会快速转型时期，流浪乞讨问题十分复杂。试通过分析救助管理制度在现实中的运行困境，探寻改进完善这一制度的路径选择。 　　关键词：宪法实施；救助管理制度；流浪乞讨人员；人权保障 　　中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）33-0074-02 　　“只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”[1]2004年宪法修正案中，明确将“国家尊重和保障人权”写入宪法，从根本法上肯定了人权保障的重要性，是我国人权事业的进步。然而我们也应看到，由于数千年封建皇权以及“官本位”思想的影响，我们政府在人权保障上认识不足，尤其是对社会弱势群体――流浪乞讨人员基本权利的漠视，2003年的“孙志刚事件”就是最好的例子。 　　“孙志刚事件”直接结果，就是催生了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）的颁布施行，1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。这标志着在中国施行了20余年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》终于退出了历史舞台。 　　一、新法规的转变 　　新颁布的《救助管理办法》代替之前的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，表明立法者所追求的法律基本价值的转变――从片面追求社会秩序的安定到尊重和保障人权，体现了政府执政理念的转变――从管制型政府到服务型政府。 　　《救助管理办法》第3条明确规定了政府对流浪乞讨人员负有救助义务，明确了政府的责任，落实了财政保障。 　　与收容遣送重在治理的立法理念不同，救助管理制度以“求助自愿，救助免费”为原则，更侧重于对城市生活无着的流浪乞讨人员实行救助，保障其基本权益，与宪法第14条“国家建立和健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”及第33条“国家尊重与保障人权”相契合。如《救助管理办法》第11条规定，“不得限制受助人员离开救助站”，取消了强制功能，保证了流浪乞讨人员的人身自由权；第8条规定，“按性别分室住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理”，确保了流浪乞讨人员人格尊严不受侵犯；第9条规定，“保障受助人员在站内的人身安全和随身携带物品的安全”，以及第14条“救助站工作人员不你敲诈、勒索、侵吞受助人员的财产”，都是流浪乞讨人员财产权不受侵犯的体现。 　　二、救助管理制度的运行困境 　　（一）目标救助对象偏离 　　救助管理制度规定的救助对象是生活无着的城市流浪乞讨人员，具体而言是指：“因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。”[2]而对这一标准的认定难度非常大，难以掌握求助者的真实情况是否符合救助标准，这就容易造成救助违规操作的现象。受助人员大部分是因财物被偷、被抢、被骗，务工不着，探亲不遇等原因而生活困难的“非救助”对象。现实中更滋生了一批以骗食宿及车票的“跑站一族”[3]。救助对象错位使政策在运行中偏离了既定目标，出现了救助人数与乞讨人数双高的怪现象，造成救助资源的浪费。 　　（二）乞讨职业化比重增加，经营乞丐现象猖獗 　　随着对社会流动限制的削弱和城市化的发展，城市流浪乞讨人员的数量日渐增加。特别是最近几年，一些游手好闲、好逸恶劳以乞讨为生财之道的人数比例上升，职业乞丐明显增多，乞讨职业化的趋势越来越显著，很多人凭借乞讨脱贫致富，甚至腰缠万贯。还有一些人以行乞作为增收的“副业”，比如有些农民在农闲时进城乞讨；有些进城务工人员在未找着工作前通过乞讨“过渡”等。 　　更有甚者，一些不法分子在利益驱动下，利用社会大众对弱势群体的同情与怜悯，从事经营乞丐的不正当交易。他们专门从农村欺骗一些残疾人，让他们替自己乞讨；专门组织训练儿童进行乞讨，甚至将其致残以博得同情。这类违法犯罪活动不仅严重影响社会秩序，也削弱了社会大众的同情心及对弱势群体的关注与救助。 　　（三）缺少相关制度衔接 　　救助管理制度比起收容遣送制度的一大进步在于，公安、城管部门淡出救助领域，在救助管理工作中辅助民政部门的工作，对流浪乞讨人员只有告知和劝说救助的义务。然而，社会转型时期的流浪乞讨问题非常复杂，《救助管理办法》规定了自愿求助原则，没有把职业乞讨者列入救助范围，也没有对职业乞讨者的乞讨行为做出任何规定，直到目前，我国均未有专门针对职业乞讨者的相关法律法规，而且也没有专门的关于打击非正常乞讨行为犯罪的条款[3]。在救助管理制度实施过程中，缺乏必要的治安管理手段的