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论决策终身负责制合理构造 　　【摘要】决策责任终身制的实质就是责任的追责时效问题。行政决策领域实行终身负责，有助于强化责任政府理念，完善决策失误纠错和责任追究制度。我国正在探索的行政决策追责终身制尚不成熟。在行政决策失误应承担的责任的四种类型中，道义责任、政治责任以及内部行政责任的追究时效可以实行“终身制”，而刑事责任、外部行政责任的追诉时效必须服从于法律的规定。党规可以设定严厉的决策责任终身制。在法治框架下，行政决策责任终身制的“顶层设计”必须重点解决终身制的适用范围、归责原则和问责机制等问题，从而实现制度问责、法定问责和多向问责的目标。 　　【关键词】行政决策 决策责任 终身制 行政法 法治政府 　　【中图分类号】 DF3 【文献标识码】A 　　“终身负责制”曾是建筑工程领域确保工程质量、履行商业承诺的一种有效追责制度。现代政治中，“终身负责制”被引入到公务领域。行政决策领域实行终身负责，必将有助于对行政决策权的监督和制约，进一步强化“有权必有责、用权受监督、违法受追究”的责任政府理念，无疑是对决策失误纠错和责任追究制度的探索和创新。然而，此种决策责任的终身制究竟有着怎样的法理依据？党内法规和国家法律与这个特定制度的关系是怎样的？制度的实行对整个行政体制改革有何意义？这些问题应当在理论上得到解释和说明。基于研究之旨趣，笔者尝试在行政法学的视野下对这些问题展开思考。 　　行政决策责任终身制的现实观察 　　在责任政府的理念中，行政决策作为一种重要的权力活动，必须承担其应有的政治责任、法律责任以及道义责任。也就是说，行政决策失误必须追责，应是民主政治的题中应有之义。在我国，长期以来，由于行政决策被屏蔽在依法行政的视野以外，对于行政决策失误责任追究问题认识十分模糊，以致很长一段时间依法决策、决策责任观念淡薄。有些人甚至认为，行政决策失误既不是政治问题，也不是道德问题，更不是法律问题，而仅仅是一般的工作问题。实践中，相对于行政执法责任追究制度，行政决策责任追究制度不够完善，决策责任追究的制度化水平偏低。决策失误即便给国家和人民造成了难以弥补的损失，也常常在“交学费论”、“好心办坏事论”等名义下回避了对责任人的问责问题。 　　改革开放之后，特别是2003年“非典”以来，政府建立决策失误责任追究制度的步伐明显加快，成绩有目共睹。究其动因，可以说是执政党、政府、民众多方合力推动的结果。概言之，从背景上看，决策失误追责终身制是在以下几个因素的推动下渐进发展起来的。 　　行政决策权与公民监督权的互动形成的“倒逼机制”。不管行政决策的内容如何复杂，就其本质而言，与行政执法一样，都是一种源于公民权利的国家权力。从其性质上来看，行政决策权必须从属于、服务于并受制于公民权利。一旦行政决策权滥用、失误乃至懈怠，公共利益必然受损，最终将损害公民权利。正是因为二者休戚相关，公民权利也会反作用于国家权力，监督、制约和引导决策权力正确行使。所以，每当重大投资、重大项目、重要决策失误的事件频频曝光之后，社会就会有一股强烈要求追究领导决策失误责任的呼声。对于决策者而言，公民社会的力量 “倒逼”行政决策权力必须自我反思和革新。例如，2007年的两会期间，针对一些地区官员决策失误造成的损失巨大，而因官员已经离任，造成责任难以追究的情况，连建伟等十多名全国政协委员联名提交提案，建议在全国实行官员重大决策终身负责制。① 　　执政党加强执政能力建设强化对社会的“回应性责任”。中国政府产生和运作机制与西方不同，但在人民与政府之间同样存在一个隐形的社会契约：政府必须对人民的要求承担回应性责任。从近三十年来看，执政党不断自我完善，积极构建我国的民主决策机制。可以说，我国的民主决策机制形成与执政党是密不可分的。中国共产党作为执政党，其民主与科学的决策思想直接影响了我国行政决策民主机制的形成。通过对执政党若干重要历史文献的学习可以看出，中国共产党第十一届三中全会决议和邓小平理论为我国行政决策民主机制的形成提供了思想武器，而且“中国共产党的会议报告和决定直接影响了行政决策民主机制的进程和内涵”。②例如，面对生态日益严峻的局面，2013年5月24日，中共中央总书记习近平在主持中共中央政治局第六次集体学习时指出，要牢固树立生态红线的观念，“要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究”。③在此背景下，我国正在搭建终身追究的环保执法体系。 　　各地党政部门对决策失误追责制的“制度创新”。一般认为，2003年“非典”疫情是我国行政问责制度展开的重要时间节点。2004年2月，中共中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》，强化权力监督和问责制。总而言之，目前我国党政领导干部行政决策责任追究制度得以初步确立，基本