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整体性治理视角下地方政府大部制改革研究 　　摘 要：地方政府大部制改革，作为我国全面深化改革的关键环节之一，是通过整合地方政府部门和事项，以最大限度发挥政府职能，提高政府行政效率，降低行政成本。而这与整体性治理的中心理念、组织结构、现实目标有着较高契合性。因此，选取广东顺德大部制这一地方典型改革为例，结合整体性治理理论深入分析大部制改革过程中存在的诸多问题，并为地方政府未来改革提出以下建议：建立大部制下的整体性内部协同机制；职责整合机制；内外协调机制；监察约束机制。 中国论文网 /4/viewhtm 　　关键词：大部制改革；整体性治理；地方政府 　　中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）08-0057-02 　　大部制改革，是近年来我国行政管理体制改革的重要内容之一。2007年，党的十七大报告明确提出，“加大机构整合力度，探索实行职能有机??一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。2008年以来，我国部分省份开始探索大部制改革。2009年初，广东省印发《关于将深圳等地深化行政管理体制改革先行先试的意见》，将广州、深圳、珠海和佛山顺德等列入“创新行政管理体制先行先试”地区，自此顺德作为“先行先试”地区之一开始探索大部制改革。如今六年过去，顺德大部制改革格外引人瞩目，涉及目前政府体制改革的重要领域和关键环节，深具典型性。然而却也遇到诸多问题和挑战，亟须寻找改革突破口，因此本文结合整体性治理理论深入剖析顺德大部制改革实践，以期为地方行政体制改革的未来方向提供有益启发。 　　一、整体性治理理论与地方大部制改革的契合性 　　整体性治理理论，产生于20世纪90年代，最早由佩里?希克斯提出，是指在政府组织治理过程中，以公民需求为导向，借助先进的信息技术，强调组织整合与协同治理，对治理层级、职能、公私部门关系等碎片化问题进行有机的协调与整合，使政府治理不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”[1]，这显然与我国近年来的大部制改革有着较大兼容性。 　　首先，在中心理念上，整体性治理要求以公共需求和公共利益为其理念先导，强调政府承担公共责任的重要性，主张政府职能回归公共服务，把解决公众问题作为核心任务。而大部制改革，其出发点则是在通过部门整合，改善政府管理和服务，建设人民满意政府。因此就其理念，两者都有“以人为本”“为人民服务”的共同要求。其次，在组织结构上，整体性治理是针对“碎片化”问题提出的一种整合部门的治理方法，强调通过协同合作以构建平等信任的伙伴关系。而大部制改革则提出多部门整合与协调参与的要求，是一种主张协同合作、治理主体扩大化的新型管理方式。因此，两者在组织结构上都尝试建立协同运作的整合机构。最后，在现实目标上，整体性治理提倡政府与其他部门进行协作以解决单部门难以协调的问题，实现政府治理结构和过程的优化，提高政府运作效率和服务质量。大部制改革同样如此，通过组织机构的重组，减少机构重叠、提高政府效率，重塑政府威信。 　　基于以上分析，整体性治理理论与我国大部制改革有着较高契合性，本文运用整体性治理理论深入分析顺德大部制改革的过程，并尝试为其未来改革提供启发和借鉴具有一定可行性。 　　二、顺德大部制改革问题的整体性治理视角透视 　　2009年初，顺德开始试行大部制改革，形成了典型“党政合署”模式。2009年9月，顺德区政府公布实施《佛山市顺德区党政机构改革方案》，对党政机构进行整合优化，按“合并同类项”原则将职能重叠或相近的党政部门合署办公，使机构设置从41个精简至16个，精简幅度接近2/3。其中设置1个纪律检查委员会机关，5个党委工作部门和10个政府工作部门[2]。2014年3月，顺德区正式印发《关于完善区属大部门职能设置的意见》，增设区农业局和区食品药品监督管理局2个部门，形成18个机构组织[3]。同年10月，广东省机构编制委员会正式批复《顺德区人民政府职能转变和机构改革方案》，同意其进一步完善大部制改革，并对其部门做出部分调整，大部门设置维持18个，其中包括5个新组建部门。这样顺德政府机构设置从41个到16个，再到如今18个，规模实现大幅压缩，切实践行大部门“宽职能、少机构”的要求。 　　但六年过去，“党政合署”的大部制改革出现了不少问题，改革已进入“瓶颈区”。从整体性治理视角来分析，顺德现行大部制改革的主要问题有：职能部门整合不足，上下层级对接欠妥，内外协同合作欠缺，监督与权力约束受阻。 　　（一）职能部门整合不足 　　从某种意义上说，大部门制是在一定程度上对专业化管理与职能分工的延续和重新调整[4]，虽不是简单的“合并同类项”，但每个大部门仍是由诸多小部门整合而成，必然会出现职能庞杂、科室激增、多元价值观冲突等难题，导致大部门凝