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土地批租制度重构探析 　　[摘要] 现行土地批租制度具有必要性和合理性，尽管在运行中出现了一系列问题，但这些问题是现行土地批租制度以外的原因造成的。现行土地批租制度的真正问题在于，非基于原土地所有者或使用者的劳动或对土地的投资改良，导致土地增值收益未真正完全实现“涨价归公、地利共享”。应基于“涨价归公、地利共享”的目标取向，对其重构和重构后的运行进行科学设计。 中国论文网 /4/viewhtm　　[关键词] 土地批租 地租 城镇化 土地用途 土地规划 　　[中图分类号] F321 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）04-0098-04 　　[基金项目] 广东省社科规划项目资助“房地产税制法律体系重构”（项目编号：GD14XFX07）。 　　[作者简介] 刘东（1971 ― ），四川巴中人，东莞理工学院建筑工程系，讲师，研究方向：土地制度、房地产、工程经济；张仕廉（1960 ― ），重庆合川人，重庆大学建设管理与房地产学院，研究方向：房地产、工程经济、建设项目管理。 　　土地批租制度的背后或基础是一国的土地制度，土地批租制度建立于土地制度之上，而土地批租制度是其可能的后续结果。目前现行土地批租制度出现了一系列问题而广受诟病。笔者认为，现行土地制度及其衍生的土地批租制度，其关键在于土地用途和规划改变的增值收益“涨价归公、地利共享”，由土地用途和规划管制、土地征收、土地有偿使用三个核心制度构成的现行土地管理制度框架体系，与中国的基本国情、经济社会发展阶段是基本适应的。因此，就现行土地制度及其衍生的土地批租制度，应对其进行技术层面的修补、配套制度的完善和约束、管理的改进，而不是彻底否定抛弃，另起炉灶。 　　一、我国实行土地批租制度的必要性 　　土地批租制度启动了我国的城镇化和工业化。我国的城镇建设可以与欧美媲美，而启动城镇化所需要的大量资金即主要来源于土地批租收入和以土地作抵押的融资。几乎所有大投资、大项目背后都有土地的影子。而政府获取城镇基础设施等公益用地、工业企业用地所需的成本则通过土地批租收入来弥补。过去，地方政府通过招商引资启动了工业化，通过基础设施建设启动了城镇化。现在，则需要继续依靠土地批租收入，为进入城镇的农民提供教育、医疗、住房等基本公共服务，帮助其融入城镇社会，推进新型城镇化。 　　二、现行土地批租制度的合理性 　　我国正处于工业化、城镇化快速发展的历史进程中，城镇必然不断向外平面扩展，将城郊规划区的农地征收为国有建设用地更是一个必然的过程和结果。国有建设用地中，除公益性用地外，其余用地必然采取有偿出让使用权的方式，而不可能是行政划拨，具体操作手段就是“招拍挂”。在国家垄断征地和垄断出让土地的过程中，形成的土地级差地租，就是土地出让金。国家作为土地终极所有权的代表者，凭借所有权可以亦应该对使用土地的使用者收取地租。因此，基于我国现行土地制度，土地批租制度符合土地的宪法秩序，具有合理性。 　　现行土地批租制度在实践运行中出现了一系列问题，一些人对现行土地批租制度的诟病，实质是将现行土地批租制度以外的原因归结到现行土地批租制度本身，而否定其合理性。现行土地批租制度在实践运行中出现的上述一系列问题，都属于技术层面的问题，其真正原因在于相关配套制度供给不足、约束和管理不到位。 　　三、土地批租制度重构探析 　　（一）“涨价归公、地利共享”的合理性与必要性 　　1.“涨价归公、地利共享”的合理性 　　土地出让金就是政府一次性出让若干年的土地使用权，并一次性收取出让期内各个年度年地租的贴现值总和。作为农用地，土地资源在地区之间、地区内部各集体之间、集体内部各国民之间的地租收益分享，差别并不大。但土地一旦非农使用，国民之间分享的地租收益差别就极大。城镇土地地租中源于土地位置差别而形成的级差地租，其在使用期间会随着外部影响因素的变化而发生大幅度变化，从而在整个地租中起决定性作用。而其中相当大一部分是由于土地自然地理区位的不同、中央政府投资地区内或跨地区大型基础设施而对土地周边环境的影响，和由大量来自于内地的劳动力参与工业化等经济发展过程中产生的结果，沿海发达地区和大中城市城郊规划区、城中村的居民与政府没有理由单独分享这种收益。 　　2.“涨价归公、地利共享”的必要性 　　现行土地批租制度，造成土地地租在国民间的分享极度不均。 　　一是虽然城镇土地为全体国民所有，但土地批租收入的受益者是直接出让土地使用权的当地政府及其辖区居民。在统计学意义上，虽然可以认为由于所有的地方政府都可以出让国有土地使用权，因而可以使土地的所有人―――全体国民都受益，但因源于土地位置差别而形成的级差地租效应的存在，实际上永远无法做到事实上的或者统计学意义上的公平受益。根据历年财政部汇总的《全国土地出让收支基本